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Restricciones a la libertad de empresa en el mercado del transporte sanitario

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Texto

Se han recibido quejas en esta institución de pequeñas empresas de ambulancias, denunciando la existencia de restricciones a la libertad de empresa en el mercado de transporte sanitario.
Las empresas manifiestan su disconformidad con los requisitos de autorización previstos en el artículo 10, letras f) y g) de la Orden PRE/1435/2013, de 23 de julio, por la que se desarrolla el Reglamento de la ley de ordenación de los transportes terrestres en materia de transporte sanitario por carretera, que exigen disponer de ocho vehículos y quince trabajadores, de los cuales al menos seis serán conductores.
Según la información recibida de los interesados, estas exigencias de reciente introducción son inasumibles para la mayor parte de las empresas de transporte sanitario que actúan en España, donde, de 436 empresas de ambulancias, 400 son PYMES.
De manera que, si no pueden costear la adaptación a los nuevos requisitos, serán expulsadas del mercado cuando termine el período transitorio.
Para proteger la libertad de empresa, reconocida en el artículo 38 de la Constitución española, del intervencionismo regulatorio no justificado, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), en su artículo 5, bajo la rúbrica «Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes», establece: «Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta ley, o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguardia de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio».
Entre las razones imperiosas de interés general que contempla el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios se mencionada la «salud pública». Pero cualquier límite o requisito, establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.
El artículo 15 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en su apartado 5, obliga a todas las autoridades competentes a evaluar periódicamente su normativa, al objeto de valorar el impacto de la misma en la unidad de mercado.
La Orden PRE/1435/2013 es anterior a la Ley 20/2013 y no ha sido evaluada para descartar que contenga restricciones no justificadas a la libertad de empresa.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha puesto de manifiesto que la orden contiene las siguientes restricciones a la competencia, respecto al transporte sanitario público: i) la exigencia de disponibilidad de un local; ii) de un mínimo de ocho vehículos; iii) de una plantilla mínima de quince trabajadores, de los que al menos seis deberán contar con permiso de conducción y formación para conducir los vehículos de la empresa, y iv) disponer, en todo caso, de un número de conductores igual o superior al 80% del número de vehículos de que disponga.
Indica que no se recoge en la orden justificación alguna de la razón por la que se han determinado estas exigencias mínimas, ni parece que estas sirvan al objetivo de interés público de garantizar una adecuada asistencia sanitaria. Añade que el establecimiento de requisitos por vía reglamentaria como el aquí examinado ha sido denunciado por la autoridad de competencia en sucesivos informes. Esta interpretación se confirmó por los tribunales, que han anulado modificaciones análogas en relación con la actividad de arrendamiento de vehículos, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª).
A juicio de esta institución, las exigencias de disponer de ocho vehículos y quince empleados como requisito para la obtención de una autorización de transporte sanitario, no es base suficiente como para justificar una restricción a la libertad de empresa, reconocida en el artículo 38 de la Constitución. Más bien, podría argumentarse lo contrario, dado que la expulsión del mercado de las empresas que no puedan cumplir los nuevos requisitos conduciría a una reducción de la oferta disponible.
La Dirección General de Transporte Terrestre ha tratado de justificar con dos argumentos la restricción regulatoria examinada: i) que se trata de exigencias que conducen a una mejor prestación del servicio, y ii) que la iniciativa de reforma partió de las reivindicaciones de los representantes del sector y fue consensuada con estos.
Pero ninguna de las dos razones esgrimidas es suficiente para respaldar las restricciones impuestas, porque no se justifica en qué medida la restricción es indispensable para la consecución del objetivo identificado.
La determinación de los requisitos solo corresponde a los titulares de la potestad normativa con base en criterios de interés general. Las empresas establecidas tienen incentivos para defender sus posiciones adquiridas, que no necesariamente tienen por qué coincidir con el mayor beneficio para el interés general. Por esta razón, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (artículo 10f), prohíbe expresamente que el ejercicio de una actividad se someta al criterio de los competidores establecidos en un sector. Por ello, no corresponde a los competidores ya establecidos, como pretende la Dirección General de Transporte, determinar las condiciones a las que habrá de sujetarse una actividad, sino a los titulares de la potestad normativa, en este caso, los respectivos departamentos ministeriales.
La existencia de una restricción a la libertad de empresa no puede justificarse en que así lo han propuesto determinadas empresas establecidas en el sector. Si así fuera, los titulares de la potestad normativa estarían renunciando a sus competencias y se pondría en riesgo a la consecución de objetivos de interés general.
Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular la siguiente
RECOMENDACIÓN
Suprimir los requisitos de disponer de ocho vehículos y quince conductores como condiciones de acceso al ejercicio de la actividad de transporte sanitario, por ser contrarios a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución, y no estar justificados por razones de interés general.
En espera de la remisión de la preceptiva información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de esta recomendación o, en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.