Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido escrito de D. (…..) en el que formula alegaciones en relación con el informe remitido por ese Ayuntamiento referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. Revisada la documentación que integra el expediente, se deduce que la calle ….. no se encuentra grafiada como vial público en el Plan de Ordenación Municipal (en adelante POM). Según ese Ayuntamiento son terrenos de titularidad privada y precisamente por ello, no procede instalar ni prestar allí servicios públicos. Al no tratarse de un bien de dominio y uso público de titularidad municipal, su conservación y mantenimiento no correspondería a la Entidad local, sino a los propietarios.

Sin embargo, todo indica que ese Ayuntamiento sí presta servicios en la mitad la calle, por lo que no se acierta a entender que no los preste a los propietarios de las viviendas situadas al otro lado de la citada calle.

Pero es que, además, asegura el Sr. (…..) que ese Ayuntamiento no tiene previsto incluir en el POM a la calle Hortensia como vial público, es decir, su intención es dejar la cuestión sin resolver “sine die”. Afirma que para acreditar la veracidad de esta afirmación se basa en la conversación telefónica mantenida con la concejalía de urbanismo durante la cual la funcionaria con la que mantuvo dicha conversación preguntó directamente al arquitecto de urbanismo quien, a su vez, le confirmó que la calle ….. no iba va a ser incluida en el POM como vial público pese a que está abierta al tráfico y es susceptible de ser utilizada por la totalidad de los vecinos.

2. Se recuerda a esa Alcaldía que los Planes de Ordenación tienen vigencia indefinida, y así lo establece tanto el legislador (artículo 42.3 del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, en adelante TRLOTAU), como el Tribunal Supremo cuando afirma en sentencia de 11 de mayo de 1979 que en la ordenación urbana rige la regla de la vigencia indefinida de los Planes, respondiendo a la idea de seguridad y estabilidad, muy necesaria en esta actividad. Por ello, como no podía ser de otro modo, debe aceptarse dicha vigencia indefinida en cuanto es una manifestación de la propia naturaleza normativa de los planes. Ahora bien, como toda regla, nunca puede mantenerse de forma rígida y absoluta, puesto que el discurrir de los acontecimientos puede aconsejar establecer modificaciones siendo siempre los planes susceptibles de mejora o adaptación a nuevas necesidades. Es decir, dicha vigencia indefinida no puede entenderse en un sentido estático, de perpetuación de la ordenación, sino como garantía de su estabilidad y permanencia. Esta postura, sin embargo, no exime a la Administración de su deber de ejercitar sus facultades de revisión y modificación de su planeamiento cuando nuevos criterios de ordenación o nuevas necesidades urbanísticas hagan necesaria o adecuada la actualización del planeamiento vigente en un momento determinado, como parece que ocurre en este caso.

Por tanto, la declaración de la vigencia indefinida de los planes debe necesariamente coordinarse con la facultad de variación del planeamiento que a la Administración reconocen también las distintas leyes del suelo. La potestad administrativa de variar el planeamiento debe ser entendida, no como fundamentada en criterio subjetivo ejercitable en cualquier momento, sino como remedio establecido en la ley para que la Administración, objetivando alteraciones reales en las referidas circunstancias y condiciones determinantes de las precisiones del Plan, realice aquellas modificaciones que impongan las nuevas necesidades urbanísticas creadas por la dinámica social en el transcurso del tiempo.

3. Además, ha de tener en cuenta esa Administración local que la legislación del suelo sienta el claro principio de que el Urbanismo como función pública exige una acción planificada, siendo el planeamiento la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana y ello, a nivel estrictamente municipal, a través de la redacción y aprobación definitiva de los Planes Generales, Planes Parciales, etc., que son públicos, ejecutivos y obligatorios, no solo para los ciudadanos, sino también para la Administración con expresa prohibición de dispensar de su observancia, ni efectuar uso u obra en discordancia con ellos. El planeamiento urbano supone anticipar y prever el futuro de la ciudad, programarlo en forma imperativa, limitando en lo necesario los derechos de los ciudadanos, fundamentalmente, el de propiedad, y precisamente por ello, es decir, porque el urbanismo no es estático sino dinámico y operativo, el legislador en todo momento ha facultado a las Corporaciones Locales a adoptar soluciones y modificaciones que impongan la realidad, el buen sentido y las necesidades urbanísticas creadas.

4. Sentado lo anterior, no ofrece ninguna duda a esta institución la necesidad de proceder a la revisión del Plan de Ordenación Municipal de Toledo máxime cuando en ejecución de determinadas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se anuló el POM aprobado en 2007, por lo que automáticamente entró en vigor el Plan General Municipal de Ordenación Urbana (PGMOU) anterior que data de 1986. Por tanto, la conveniencia de proceder a su actualización se justifica en sí misma no solo porque el transcurso de más de treinta años desde que aquel entrase en vigor atestigua la existencia de esos nuevos criterios o necesidades a los que aluden los servicios técnicos municipales en sus informes, sino también porque las reformas que desde entonces ha sufrido la legislación hace necesario –y si cabe, obligatorio- que el citado planeamiento se adapte al nuevo marco legal.

5. En suma, todo plan de urbanismo implica una ordenación determinada del territorio que se considera idónea a las necesidades municipales en ese ámbito y, en definitiva, a las exigencias del interés público. Es el interés de la comunidad el que ha de determinar su configuración, surgiendo así el planeamiento –tal y como más arriba se ha comentado- como una función pública irrenunciable para las administraciones públicas, y en este caso para ese Ayuntamiento. Además, como esa Administración sin duda conoce, el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, atribuye a los municipios una amplia capacidad genérica de actuación para promover actividades y prestar los servicios públicos que afecten no solo a las necesidades, sino también a las aspiraciones de la comunidad vecinal y ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: Urbanismo y dentro de este: el planeamiento, la gestión, la ejecución y disciplina urbanística.

6. Por otro lado, como ya se indicó a esa Alcaldía, las vías públicas, las zonas verdes públicas, los espacios libres del mismo carácter y los equipamientos públicos son del Ayuntamiento o de la Administración, pero nunca de los propietarios que, a lo sumo, están obligados a su conservación, en la medida en que formen parte de las obras de urbanización. De ello ha de levantarse acta de entrega al Ayuntamiento. En el planeamiento y en el proyecto de urbanización deben constar los viales públicos y las zonas verdes públicas y las dotaciones o equipamientos públicos. Públicos serán siempre los viales al servicio de la urbanización y los espacios libres de uso común de todos ellos.

Por otro lado, en determinadas urbanizaciones pueden existir otros elementos complementarios de aquellos, tales como las calles de uso privado, zonas verdes y de recreo privadas, piscinas, etc., reservados a los propietarios de la urbanización y que forman parte de los elementos comunes en un régimen de propiedad horizontal. Todos estos elementos deberán quedar reflejados en el Registro de la Propiedad para su plena eficacia y claridad de la situación.

Lo cierto es que existe una evidente confusión, especialmente en cuanto a la titularidad de las calles. Las calles son de titularidad pública y por ende no existen calles privadas, como parece insinuarse en el informe municipal. La jurisprudencia ha reconocido incluso sobre las llamadas “calles privadas” la potestad municipal de abrirlas al tráfico y de obligar a que se respete el derecho de circulación de los vecinos. Incluso la falta de recepción no impide «el libre paso por dichos viales» (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1982, 13 de febrero de 1985, 1 de octubre de 1986 y 17 de febrero de 1986).

Se reitera, por tanto, que no existen las calles privadas. El plan y el proyecto de urbanización deben concretar las calles, las zonas verdes de uso público y los espacios públicos, y todos ellos son de titularidad municipal y de uso público. Las mal llamadas «calles privadas» solo podrán ser aquellas que sirvan exclusivamente a los edificios de la urbanización e igualmente concretas zonas verdes (ej. las que den frente a las viviendas o la rodeen), pero estas deberán constar en la inscripción registral. El Registrador nunca inscribirá a nombre de los propietarios de la urbanización calles que el Plan o el Proyecto de Urbanización consideren públicas. El derecho o la obligación de conservar la urbanización no otorgan titularidad dominical o a título de dueño. Incluso tratándose de las viejas calles privadas, hoy inexistentes, el Ayuntamiento puede ordenar su apertura al tráfico.

7. Sentado lo anterior, la recepción de las obras es el acto que determina el nacimiento de la responsabilidad de la Administración en la conservación y mantenimiento de las obras de urbanización. En este sentido, la doctrina jurisprudencial ha establecido el criterio de la recepción tácita y le ha otorgado plenos efectos, como lo podría tener el acto de recepción expresa o presunta por silencio.

La recepción tácita ha sido admitida en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y también por el Consejo de Estado, que ya se pronunció de manera favorable en su Dictamen de 7 de enero de 1996. Expresamente, también, la legislación de contratación administrativa prevé dicha recepción tácita de las obras en el artículo 243 de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. La doctrina mantiene la opinión de que la inauguración oficial de las obras, su utilización y en general todos los actos de la administración o conductas que denoten la recepción suponen la misma; sin que luego la administración pueda ir contra sus propios actos y denegarla.

Lo anterior permite mantener la opinión de que si las obras de urbanización han sido ejecutadas y están en uso consentido y tolerado por la Administración, desarrollándose sobre el ámbito una auténtica actuación de edificación y concesión de licencias de ocupación, como ocurrió en este caso, han de entenderse recepcionadas de manera tácita, produciéndose, por tanto, los efectos propios de dicha asunción de responsabilidad.

En esos términos se pronunció el Tribunal Supremo en su sentencia de 30 de octubre de 2007, que reconoce expresamente una actuación municipal sobre un ámbito con las obras de urbanización no recepcionadas, concretada dicha actuación en “la prestación del servicio de recogida de basura, la exigencia de tributos locales (IBI, ICIO, IVA, Tasa de basura, etc.), la instalación de placas identificativas y señalización de tráfico en los viales, la elaboración del proyecto de alcantarillado”. Concluye dicha sentencia que “el hecho de que no hubieran concluido las obras de urbanización —o bien, concluidas en su día, por el transcurso del tiempo, desde una perspectiva turística, no resultaran adecuadas— y que, por ello, no fuera posible una recepción expresa o por vía de silencio, no es, en modo alguno, incompatible con —pese a tal situación— una actuación activa y evidente de la corporación local en relación con la situación de la urbanización (…) supone un fundamento más que razonable para entender producida la citada y tácita recepción (…)”.

En definitiva, la recepción tácita de la urbanización por la Administración ha sido admitida por la jurisprudencia, otorgándole plenos efectos, como lo podría tener el acto de recepción expresa. Tal recepción tácita se produce cuando las obras de urbanización están en uso y servicio a través de una actitud de tolerancia y consentimiento de la Administración e incluso actitud activa concediendo licencias de obra y ocupación que requerirán de manera ineludible el uso de la urbanización (viales, servicios e infraestructuras). Debe tenerse en cuenta que el acto de recepción no tiene carácter constitutivo, sino meramente probatorio o de comprobación de la idoneidad de las obras para su puesta en uso.

8. En este supuesto, y dado el largo tiempo trascurrido desde la terminación de las obras de urbanización y de edificación de las viviendas que datan de hace décadas, se deduce de manera indubitada una puesta en servicio de las instalaciones, zonas verdes y viales, incluida la calle ….., de forma consentida y tolerada por el Ayuntamiento, que ha permitido y autorizado actos edificatorios y concedido licencias de ocupación. Por ello se ha de mantener que se ha producido una recepción tácita, debiendo asumir la Administración las responsabilidades derivadas de la conservación y titularidad plena del dominio público. En suma, las obras de urbanización son obras públicas y han de ser entregadas a la Administración, lo que constituye un derecho de ésta y a su vez una obligación que no puede demorar sine die.

En consecuencia, entiende esta institución que dado el tiempo transcurrido y teniendo en cuenta que la calle objeto de la presente queja está abierta al público y es utilizada libremente por el conjunto de los vecinos, la recepción de la obra ya se ha producido tácita y presuntamente. Incluso aunque hubieran sido recibidas formalmente, el plazo de garantía ya se habría superado en exceso.

Por ello, cabe recomendar a ese Ayuntamiento que adopte las medidas necesarias para proceder a la mayor brevedad a la conservación y mantenimiento de la plaza de uso público y en consecuencia también a la asunción de los gastos que dichas labores generen.

9. Ahora bien, en el supuesto de que no se acepte la propuesta recomendada, se recuerda a esa Alcaldía que el uso público que, en algunos casos, como el presente, grava a la propiedad privada debe conllevar una cierta compensación. El Tribunal Supremo en su sentencia de 21 de mayo de 2001 consideró el derecho de los propietarios a formular las reclamaciones que estimaran oportunas con fundamento en el uso público de una plaza de propiedad privada. Y así dice “la razonable compensación que el uso público de la propiedad particular ha de comportar en el pago de los gastos de conservación tiene su adecuado tratamiento en las vías negociables y de disposición de derechos”. Se deduce por tanto de este pronunciamiento que la causa de intervención municipal es la justa compensación ante la carga que asumen los propietarios de respetar ese uso público.

En suma, se trata de establecer unas obligaciones que ha de asumir el Ayuntamiento para el mantenimiento de los servicios en esta calle que si bien es de titularidad privada sin embargo de forma unilateral el Consistorio la reserva para un uso público y determina que a la misma pueden acceder todos los vecinos de Toledo.

El Defensor del Pueblo considera que ese Ayuntamiento tiene la obligación de costear la conservación de esta calle por el uso público que realiza de una propiedad privada.

Decisión

1ª.  Sobre la base de las consideraciones expuestas, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se dirige a ese Ayuntamiento las siguientes resoluciones:

SUGERENCIAS

1. Iniciar los trabajos para proceder a la revisión del Plan de Ordenación Municipal vigente en ese municipio, y, de no ser posible, iniciar sin más dilaciones los trabajos para proceder a modificar puntualmente el Plan General de Ordenación Urbana vigente, a fin de incluir la calle ….. como vial público.

2. Una vez ultimados los trabajos anteriores y aprobado el instrumento de planeamiento, acordar la recepción tácita de la calle ….. de uso público y asumir las labores de conservación y mantenimiento de la misma, así como los gastos que dichas labores generen, en cumplimiento del deber que corresponde al Ayuntamiento de prestar en el término municipal los servicios obligatorios que establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)