Tipo de actuación: Sugerencia
Administración: Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social
Respuesta de la Administración: Aceptada
Queja número: 18008576
El Defensor del Pueblo se dirige a V.I. con relación a la última comunicación del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), sobre la actual interpretación del artículo 170.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en el sentido de poder incluirse en su ámbito de aplicación los supuestos de alta por denegación de incapacidad permanente desde la situación de prórroga de incapacidad temporal, y no solo los casos de alta médica por curación o mejoría al agotarse el plazo de 365 días, a fin de entender prorrogado el derecho al cobro del subsidio de los interesados hasta el momento de la notificación de la resolución.
Este asunto guarda relación con la Recomendación formulada por el Defensor del Pueblo en la queja registrada en esta institución con el número ….., enviada en el año 2013 al INSS y posteriormente reiterada en el 2014 a la entonces Secretaría de Estado de la Seguridad Social, cuya copia se adjunta a la presente comunicación.
En dicha Recomendación se solicitaba una modificación de los artículos 128.1 a) y 131 bis del anterior texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, a fin de que se considerasen expresamente prorrogados los efectos de la situación de incapacidad temporal hasta el momento de la efectiva notificación de la resolución administrativa a los trabajadores afectados, en aplicación de la Sentencia de 18 de enero de 2012 de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina, más tarde confirmada por un segundo fallo de ese mismo tribunal, de fecha 2 de diciembre de 2014.
Dicha modificación fue introducida por la disposición final trigésimo primera de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en el apartado 2 del citado artículo 170 del TRLGSS, en el que se indica que en el supuesto de que el INSS emita resolución de alta médica agotado el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días, cesará la colaboración obligatoria de las empresas en el pago de la prestación el día que se dicte dicha resolución, abonándose directamente por la entidad gestora o la mutua colaboradora con la Seguridad Social el subsidio correspondiente durante el período que transcurra entre la fecha de la citada resolución y su notificación al interesado.
No obstante lo anterior, a lo largo del año 2018 se han recibido quejas de ciudadanos que discrepan con no haber percibido el subsidio durante ese lapso de tiempo, o a los que las mutuas colaboradoras reclaman su reintegro, en supuestos de alta por denegación de incapacidad permanente desde situación de prórroga de incapacidad temporal. Este es el caso de la promotora de la presente queja, que discrepa con la reclamación de la Mutua Fraternidad Muprespa de 544,63 euros que percibió en concepto de subsidio de incapacidad temporal desde el 9 de marzo de 2018, fecha en la que el Instituto Nacional de la Seguridad Social dictó resolución denegatoria de incapacidad permanente, hasta la fecha en la que recibió la notificación por correo certificado, el 3 de abril de ese mismo año. Expone que el 18 mayo transfirió a esa entidad la cantidad reclamada.
A la vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo solicitó nueva información al INSS sobre el criterio de aplicación del citado precepto, dado que de la lectura del artículo 170.2 del TRLGSS no parece desprenderse una exclusión expresa de los supuestos de alta por denegación de incapacidad permanente.
Consideraciones
1. En la comunicación elaborada por el INSS se manifiesta que, según criterio de esa entidad gestora, el referido artículo se refiere exclusivamente al alta médica agotado el plazo de 365 días y no a los supuestos de alta que se producen por denegación de incapacidad permanente en los que, conforme indica, el subsidio de incapacidad temporal se extingue en la fecha de la resolución por la que se deniega dicha incapacidad permanente, según doctrina del Tribunal Supremo (entre otras Sentencias de 11 de julio de 2000, 3 de octubre de 2000, 12 de enero de 2001 y 30 de abril de 2002).
Esa Administración reitera que el fallo de las Sentencias del Tribunal Supremo (de 18 de enero de 2012 y posteriormente de 2 de diciembre de 2014), se justifica en la posibilidad de que los interesados muestren su disconformidad con el alta en el plazo de cuatro días que les otorga expresamente el TRLGSS, en supuestos en los que han agotado el plazo máximo de un año de incapacidad, si bien expone que cuando el alta se produce por denegación de incapacidad permanente, no existe posibilidad de que el interesado inicie trámite de disconformidad lo que, según el Tribunal Supremo, es lo que impediría aplicar el régimen general de eficacia inmediata de los actos administrativos. Este mismo criterio fue igualmente sostenido en su día por la anterior Secretaría de Estado de la Seguridad Social.
2. A este respecto, se ha recordado a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo se ha pronunciado en fechas recientes sobre este mismo asunto en auto de 30 de mayo de 2018, en el que inadmite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por el INSS, contra la sentencia que estimó la demanda de un ciudadano que reclamaba el abono del subsidio de incapacidad temporal hasta que recibió la notificación denegatoria del reconocimiento de su incapacidad permanente. El INSS invocaba como sentencia de contraste la dictada por esa misma Sala del Supremo de 20 de enero de 2000, señalando como motivo de contradicción que la IT debía abonarse solamente hasta la fecha del dictado de la resolución denegatoria de incapacidad permanente.
El citado fallo considera que el recurso carece de contenido casacional, al haberse resuelto la sentencia de instancia conforme a la doctrina contenida en los fallos del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2012 y de 2 de diciembre de 2014, en los que se fundamentaba la Recomendación de esta institución.
3. Resulta igualmente significativo que distintos tribunales superiores de justicia coincidan en señalar que el tema planteado está resuelto en los pronunciamientos del Tribunal Supremo anteriormente citados, y en base a estos reconocen el derecho de los interesados a percibir la correspondiente prestación hasta la fecha de notificación de denegación de incapacidad permanente, en situaciones de prórroga de IT y demora de calificación (entre otras, Sentencias del TSJ de Canarias-Las Palmas de fechas 12/12/2013; 28/09/2012; 29/06/212, TSJ de Madrid de 18/05/2015; TSJ de Andalucía-Granada de 05/12/2013; o TSJ de Madrid de 31/03/2017).
A título de ejemplo, el fallo de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que en su Sentencia número 277/2017, de 5 de julio, manifiesta que pese a ser cierto que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en pronunciamientos de los años 2000 al 2002 sostuvo que el derecho a la percepción del subsidio por IT se extingue en la fecha en la que se califica la incapacidad permanente, esto es, al dictarse la resolución de la entidad gestora que se pronuncia sobre la misma, considera que dicho criterio puede llegar a provocar efectos contrarios a la finalidad propia de las normas que contempla y analiza, y que se aviene mal con los principios inspiradores de nuestro Sistema de Seguridad Social.
Ese tribunal subraya que la interpretación y determinación del verdadero sentido, alcance y contenido del artículo 57 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 39.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), en el que se dispone que los actos administrativos se presumirán válidos desde la fecha en que se dicten, no puede llevarse a cabo desde su contemplación de manera aislada, sino en conexión con los distintos párrafos de ese mismo artículo.
Por ello, expone que la eficacia del acto dictado por una Administración pública, puede retrasar la producción de sus efectos, es decir, puede demorar su eficacia, si así lo requiere la naturaleza o el contenido del acto administrativo o si aquella eficacia se supedita a su adecuada notificación, circunstancia esta que concurre si la resolución o el acto administrativo afecta a derechos e intereses de los administrados (artículo 58.1 de la derogada Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo y artículo 40 de la vigente norma). El Tribunal Superior de Justicia de Navarra entiende por tanto que, en estas situaciones, la notificación determina el comienzo de la eficacia del acto o la resolución administrativa, por contener decisiones ejecutivas o imponer obligaciones al administrado que necesitan ser notificadas, como elemento esencial creador del vínculo obligacional.
4.- Dado el quebranto económico que la actuación del INSS y de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social continúa ocasionando a los interesados, al desconocer su obligada incorporación al trabajo durante el lapso de tiempo que media entre la fecha de resolución y el momento de la notificación, con la consiguiente pérdida de salarios y prestación, o reclamación del subsidio percibido por causas por completo ajenas a su voluntad, el Defensor del Pueblo considera necesario promover una nueva modificación legal, a fin de que el subsidio de IT se abone hasta la fecha de notificación de la resolución denegatoria de la incapacidad permanente, y no solo en aquellos casos en los que agotado el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días se acuerda el alta médica del trabajador.
Esta situación, unida a los recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo y de los distintos tribunales superiores de justicia anteriormente reseñados, han determinado que esta institución, en uso de las facultades que le confieren los artículos 28.2 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, haya formulado a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social las siguientes Recomendaciones:
«1.- Incorporar en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, la previsión de demorar la eficacia de la resolución denegatoria del reconocimiento de incapacidad permanente hasta la fecha de su notificación a los interesados, con la consiguiente obligación de abono del subsidio por parte de la entidad gestora o de las distintas mutuas colaboradoras con la Seguridad Social hasta el momento de la efectiva notificación.
2.- En tanto no se lleve a efecto dicha reforma, extremar las medidas para que las notificaciones de alta médica a los trabajadores se realicen con la máxima celeridad, empleando para ello cuantos medios telemáticos estén a su alcance, al objeto de que reciban la notificación de denegación de incapacidad permanente a la mayor brevedad, a ser posible el mismo día en que se dicte».
La Recomendación formulada pretende asegurar el reconocimiento general del derecho de los particulares a mantener el subsidio correspondiente a través del marco legal propuesto, si bien la propia Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la línea de lo declarado por los citados tribunales, también permitiría anticipar una solución jurídica individualizada para demorar la eficacia de la resolución sobre incapacidad permanente, y supeditarla a su notificación, habida cuenta del carácter y la naturaleza de lo declarado en dicho acto, en el que se reconocen derechos subjetivos que afectan directamente a los interesados.
Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del pueblo, se ha acordado formular a V.I. como organismo supervisor de la actuación de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, la siguiente:
SUGERENCIA
Revocar el acuerdo de la Mutua Fraternidad Muprespa dictado el 25 de abril de 2018, por el que se reclamó a doña (…..) la devolución de 544,63 euros que percibió en concepto de subsidio de incapacidad temporal durante el período que transcurrió desde que el Instituto Nacional de la Seguridad Social denegó el reconocimiento de incapacidad permanente en fecha 9 de marzo de 2018, hasta la notificación de la resolución el 3 de abril, declarando la procedencia del reintegro de dicha cantidad a la interesada.
Se agradece su preceptiva respuesta, en el plazo no superior a un mes a que hace referencia el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, en el sentido de si se acepta o no la Sugerencia formulada, así como, en caso negativo, las razones que se estimen para su no aceptación.
Le saluda muy atentamente,
Francisco Fernández Marugán
Defensor del Pueblo (e.f.)
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