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Se ha recibido escrito de ese Ayuntamiento, referido a la queja arriba indicada. Asimismo la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda ha remitido un informe de la Dirección General de Carreteras en el que informa, en síntesis lo siguiente:

La vivienda del interesado de acuerdo con los “Mapas Estratégicos de Ruidos de la Carreteras del Estado, 2^a fase” se ubica en un tramo donde los niveles sonoros de los indicadores superan los objetivos de calidad acústica fijados en la normativa.

Este tramo de autopista de peaje está contemplado en los Planes de Acción contra el ruido (2^a fase) de las carreteras de la Red del Estado en régimen de concesión (autopistas de peaje). La edificación se sitúa en la zona de actuación denominada UME 1_AP-6 41, que se ubica entre p.k 39+558 y el p.k. 42+000 de la AP 6, ambas márgenes. El grado de prioridad es alto, habiéndose previsto la colocación de pantallas acústicas con un coste de …….. euros.

Las últimas actuaciones en el tramo fueron las correspondientes a las ampliaciones en la AP-6 ejecutadas entre 2003 y 2006 por la concesionaria y correspondientes a los proyectos:

– Ampliación de la Autopista AP-6. Nuevo carril por calzada entre el p.k.42 y el enlace del Valle de los Caídos (Variante Convenio de Guadarrama).Clave: ..-M-……

– Ampliación de la Autopista AP-6. Tercer carril entre Villalba y el enlace del Valle de los Caídos, p.k.40+100 a p.k.46+981. Clave: ..-M-……

En este proyecto de ampliación de la AP-6 solo se dispusieron las pantallas acústicas en los tramos que exigió la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Proyecto de Trazado de “Ampliación de la autopista de peaje A-6~ Tercer carril entre Villalba y el enlace del Valle de los Caídos” (resolución publicada en BOE de 19 de junio de 2003). En particular, en el tramo del ramal de incorporación desde la glorieta construida hacia la calzada izquierda en sentido Madrid se colocaron 160 m de pantalla acústica de unos 3 m de altura.

En el momento de la inauguración de la autopista no existía en la parcela ninguna edificación, donde actualmente se encuentra.

No se tiene constancia si ese Ayuntamiento, en el uso de sus competencias, impuso alguna medida de protección frente al ruido al promotor de esta vivienda, recientemente construida y en la que, antes de otorgar la licencia de primera ocupación, debería haberse comprobado el ruido a la que está sometida por la servidumbre que genera la proximidad a la autopista. En este caso, la vivienda del reclamante pertenece a un sector de suelo urbano consolidado según la descripción de las Normas Subsidiarias (1985), según se deduce de la información obtenida en el visor de planeamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid. Debe tenerse en cuenta que en 1999 fue aprobado el Decreto 78/1999, de 27 mayo, que regula el régimen de protección contra la contaminación acústica de la Comunidad de Madrid.

Consideraciones

1. De lo informado la Administración de carreteras se desprende que en el tramo en el que se ubica la vivienda del reclamante se incumplen los objetivos de calidad acústica como consecuencia del funcionamiento de la AP-6. Pese a ello, los responsables de corregir la contaminación del ruido aún no han adoptado las medidas eficaces para que esos objetivos se alcancen.

La inactividad de la Administración General de Carreteras no ha sido total, pues conforme al deber que le impone los artículos 4, 22 y 23 de la Ley 37/2003 del Ruido (LR), ha elaborado un nuevo Plan de Acción (2ª fase) en el que se incluye la infraestructura viaria objeto de queja y en él se prevé la instalación de pantallas acústicas en el tramo en el que se ubica la vivienda del reclamante, con un grado de prioridad alto y un coste de ………. euros. Sin embargo, esta actuación no es eficaz pues:

1º Según la información del Sistema de Información Geográfica sobre contaminación Acústica (SICA) el Plan de Acción (2º fase) y el Mapa de Ruido en el que se basa, sustituyen a otro Plan de Acción y Mapa de Ruido anteriores (1º fase), en los que, salvo error, ya se establecía la superación de los objetivos de calidad en ese tramo y la zona de actuación ya se calificaba “en conflicto”.

Es cierto que la disposición adicional tercera del Real Decreto 1367/2007, que desarrolla parcialmente la Ley del Ruido en lo referente a zonificación, objetivos de calidad y emisiones acústicas, establece que los objetivos ambientales previstos en los planes de acción de infraestructuras estatales preexistentes deben cumplirse antes del 31 de diciembre de 2020. Sin embargo, se trata de un plazo máximo que, por tanto, no ha de agotarse. Si bien la Administración debe priorizar las actuaciones necesarias para corregir la contaminación, en el tramo donde se sitúa la vivienda se vienen incumpliendo los objetivos de calidad acústica desde hace años. A este respecto cabe recordar que la falta de actuación efectiva de la Administración para evitar que se superen los valores límite de ruido vulnera derechos reconocidos en la Constitución (artículos 18, 43, 45 y 47) y puede generar un deber de indemnizar los daños causados a quienes sufren un ruido que no tienen el deber de soportar.

2º A pesar de la situación de incumplimiento no se ha revertido, en el Plan de Acción 2º fase no se identifica la Administración responsable de sufragar dichas medidas ni la fecha prevista para su implantación. Pero según lo establecido en el anexo V del Real Decreto 1513/2005 por el que se desarrolla la Ley del Ruido en lo referente a su evaluación y gestión, el Plan de Acción debe identificar la autoridad competente para adoptar las medidas necesarias para corregir la contaminación. Así el epígrafe 1 del citado Anexo V exige como parte del contenido mínimo de los planes de acción la identificación de la autoridad responsable y las actuaciones previstas por las autoridades competentes para los cinco años siguientes al Plan.

A este respecto hay que indicar que en materia del ruido generado por infraestructuras estatales concurren, con carácter general, competencias atribuidas a dos administraciones:

a) La Administración General del Estado, como Administración pública es competente para intervenir y supervisar el funcionamiento de una infraestructura de su titularidad, lo cual incluye, entre otras, las siguientes funciones: aprobar mapas de ruido y planes de acción, aplicar la Ley del Ruido en sus actos de intervención, asegurarse de que no se supera ningún valor límite e inspeccionar y sancionar las conductas irregulares (artículos 4, 14, 18 y 22, 27 y siguientes LR). Además, como promotora del proyecto de infraestructura está obligada a cumplir el condicionado de la DIA -o de sus modificaciones- o de las condiciones ambientales impuestas en el proyecto constructivo (artículos 25 a 27 del Reglamento de Carreteras). Finalmente, como titular del emisor acústico, está obligada a respetar valores límite y adoptar medidas correctoras, en virtud del principio de que quien contamina paga (artículos 12 LR y 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Según este principio los titulares de los emisores acústicos contaminantes deben asumir los costes de su reparación, por ejemplo, a las investigaciones necesarias para conocer los niveles de ruido, incluidas las que derivan de una previa denuncia ciudadana “sin que la actuación pueda concluir con la mera constatación de un foco de contaminación acústica” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 5 de abril de 2017).

b) Por su parte, los municipios tienen atribuidas competencias en materia de urbanismo (artículo 25 LBRL) que deben ejercer, en particular en la elaboración del planeamiento, teniendo en cuenta las previsiones establecidas en la Ley del Ruido y en las normas dictadas en su desarrollo (artículo 17 de la Ley del Ruido). Asimismo tienen competencias en materia de medio ambiente y protección contra la contaminación acústica (artículo 25 de la LBRL), entre las que se incluyen la aprobación de ordenanzas, la delimitación de las áreas acústicas conforme a los usos del suelo y la aplicación de la LR en sus actos de intervención (artículo 4.4, 6, 18 y 20, entre otros de la Ley del Ruido). Ello impide que los ayuntamientos se desentiendan de intervenir en los problemas de ruido que genera en su municipio el funcionamiento de una infraestructura estatal ruidosa.

Dicho lo anterior, la Secretaría de Estado aporta un informe de la Abogacía del Estado, cuya firma y fecha de elaboración se han omitido, si bien figura un sello de salida del registro de Subsecretaría de la que depende la Abogacía del Estado, de 30 de enero de 2017. En este informe se sostiene que no corresponde a la Administración General del Estado sufragar las medidas correctoras del ruido en el caso de “promociones urbanísticas” afectadas por niveles de contaminación acústica superiores a los legales y construidas junto a carreteras estatales que ya existían antes de realizarse dichas promociones y en supuestos en los que el planeamiento urbanístico no ha sido informado por el Ministerio de Fomento, lo cual debe hacer con carácter vinculante (artículo 16.6 de la actual Ley de Carreteras, también previsto en la Ley de 1988). Esta institución no comparte el criterio expresado pues:

1º Comenzando por el último requisito, las normas urbanísticas aplicables en el caso analizado en la queja son las Normas Subsidiarias aprobadas en 1985. No puede sostenerse por la Administración de carreteras una posible nulidad del planeamiento por una hipotética omisión del informe que debe emitir el Ministerio de Fomento, pues las Normas Subsidiarias no parecen haberse impugnado por dicho Departamento por este motivo.

2º Respecto al hecho de que las viviendas sean posteriores a la infraestructura debe señalarse que, conforme a la normativa no es determinante que la parcela no estuviera edificada en el momento de construirse la infraestructura para decidir quién debe sufragar las medidas correctoras. Así el artículo 2 a) del Real Decreto 1367/2007 define las áreas urbanizadas de la siguiente manera: “superficie del territorio que reúna los requisitos establecidos en la legislación urbanística aplicable para ser clasificada como suelo urbano o urbanizado y siempre que se encuentre ya integrada, de manera legal y efectiva, en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estando o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones en funcionamiento”. Además, se considera que un área urbanizada es existente, cuando la superficie del territorio constituye un área urbanizada antes de la entrada en vigor del Real Decreto.

En el momento de realizarse las últimas actuaciones en la A6 que afectan a la vivienda, según ha informado esa Administración de carreteras, en 2006, ya estaban aprobadas las Normas Subsidiarias desde 1985, las cuales calificaban el suelo como urbano consolidado. Puesto que el suelo urbano consolidado es aquel integrado por los solares, así como por las parcelas que, por su grado de urbanización efectiva y asumida por el planeamiento urbanístico, puedan adquirir la condición de solar, mediante obras accesorias y simultáneas a las de edificación o construcción, debe entenderse que el suelo donde se ubica la vivienda del reclamante formaba parte de un área urbanizada preexistente y, por tanto, debería haberse tenido en cuenta a los efectos de proyectar las medidas correctoras de ruido necesarias.

3º También debe recordarse que las competencias del Estado respecto a las infraestructuras de su titularidad se hacen prevalecer sobre los títulos competenciales atribuidos a otras administraciones públicas, ya sean autonómicas o, como en este caso, locales. La legislación sectorial de carreteras se impone al planeamiento urbanístico con la justificación de que el interés general al que responde la infraestructura debe prevalecer sobre el parecer de la administración urbanística. Por tanto, no es, al menos equitativo, que cuando se trata de corregir la contaminación que genera la infraestructura, la Administración General del Estado no adopte las medidas necesarias con prontitud.

4º Finalmente se ha indicado a la Secretaría de Estado que el artículo 18.4 LR determina que no puede modificarse un emisor acústico si se incumplen los objetivos de calidad establecidos en la Ley (artículo 18.4 LR). Sin embargo, la Administración de carreteras no ha informado si las modificaciones en la infraestructura acometidas en 2003 y 2006 se realizaron previa comprobación de que los objetivos de calidad se cumplían en esos años.

Sí parece que se incumplían después, en 2007, según se desprende, salvo mejor criterio, del primer Mapa de Ruido (1ª fase, 2007). Y también después, en 2014. La Secretaría de Estado así lo reconoce implícitamente cuando achaca a ese Ayuntamiento de Guadarrama que otorgara la licencia de construcción en ese año, en contra de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley del Ruido, que prohíbe que se otorguen licencias de construcción si se incumplen los objetivos de calidad.

En todo caso, el historial de incumplimientos revela que tampoco se está actuando conforme al citado artículo 20 de la Ley del Ruido que también prohíbe el funcionamiento de cualquier emisor acústico si se incumple lo previsto en ella o sus normas de desarrollo.

2. La preeminencia de las competencias estatales en las infraestructuras de su titularidad sobre las municipales no significa que ese Ayuntamiento, afectado por el ruido, deba inhibirse. En primer lugar, hay que indicar a ese Ayuntamiento que la vivienda que sufre el problema de ruido se ubica dentro del ámbito territorial del municipio. En consecuencia debe interesarse, al menos, por instar la actuación de las administraciones que considere competentes para solucionar el problema en lugar de desentenderse de las solicitudes de los vecinos que sufren, sin tener el deber de soportarlo, el ruido generado por la carretera. Y ello aunque las pantallas acústicas deban instalarse en el ámbito territorial de otro municipio (el de Alpedrete, que por lo demás, también se verá afectado por el ruido y puede intervenir en el estudio del asunto).

Hay que aclarar también a ese Ayuntamiento, que reconoce abiertamente haber incumplido el deber que la legislación le impone de delimitar las áreas acústicas en su ámbito territorial, que en tanto se aprueba la zonificación acústica, las áreas acústicas vienen delimitadas por el uso característico de la zona y que las normas establecen los objetivos de calidad acústica que deben cumplirse en cada área acústica (artículo 5.5 del Real Decreto 1367/2007). Con esos datos y teniendo en cuenta que la zona donde se ubica la vivienda del reclamante es de uso residencial y que la Administración responsable de la infraestructura admite que se incumplen los objetivos de calidad acústica, ese Ayuntamiento, debe, al menos, instar el cumplimiento del Plan de Acción a la mayor brevedad e incluso contribuir a agilizar el proceso dado que también tiene parte de responsabilidad en la situación generada.

Así, como recuerda la Administración de carreteras, la Ley del Ruido prohíbe que se otorguen licencias de construcción de viviendas si no se cumplen los objetivos de calidad acústica (artículo 20 de la LR). Ese Ayuntamiento otorgó la licencia de construcción el 22 de agosto de 2014 y, por tanto, antes debería haberse asegurado de que se adoptaban todas las medidas necesarias para prevenir la contaminación y que no se superaba ningún valor límite, instando, en caso contrario (como parece que ocurrió) al titular de la infraestructura la adopción de las medidas necesarias. Ese Ayuntamiento no está legitimado por el ordenamiento jurídico para promover desarrollos urbanísticos en zonas del territorio donde no es posible respetar la intimidad y la inviolabilidad del domicilio o hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y a un medio ambiente adecuado o a la salud. Pero la Administración de carreteras tampoco puede tolerar, con su inactividad (es decir, por no adoptar medidas efectivas para corregir el ruido) una infraestructura indefinidamente ruidosa que impida al Ayuntamiento desarrollar las competencias que legítimamente tiene atribuidas.

3. De lo anterior cabe concluir que el principal responsable de corregir la contaminación es quien la genera, es decir, el titular de la infraestructura.

Ello significa que la Administración de carreteras debe adoptar y sufragar las medidas necesarias que permitan alcanzar los objetivos de calidad acústica en las viviendas afectas por el ruido que genera. Sin perjuicio de ello, ese Ayuntamiento también tiene alguna responsabilidad y debe participar en la determinación de las medidas correctoras, promover los acuerdos precisos y, en definitiva, atender a los vecinos de su municipio que padecen el ruido, en lugar de descartar unilateralmente cualquier intervención. Todas las administraciones públicas están obligadas a colaborar en el ejercicio de sus competencias con el fin de prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica y para evitar y reducir los daños que de esta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente.

En todo caso, la normativa obliga a identificar al responsable de adoptar las medidas correctoras en el Plan de Acción cuya elaboración corresponde, en este caso, a la Administración de carreteras. De no llegarse a un acuerdo, el responsable de la infraestructura, por las razones más arriba indicadas, debe adoptar las medidas correctoras precisas, sin perjuicio de la posibilidad que tiene de repercutir el coste a quien considere responsable.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a ese Ayuntamiento las siguientes resoluciones:

SUGERENCIA

Prestar colaboración a la Administración de carreteras con el fin de habilitar los medios necesarios para que se instalen a la mayor brevedad las pantallas acústicas previstas en el Plan de Acción para el tramo donde se ubica la vivienda del reclamante.

RECOMENDACIÓN

Delimitar las zonas acústicas existentes en el término municipal, atendiendo a los usos del suelo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4.4 y 7 de la Ley 37/2003 del Ruido.

Asimismo se le informa de que, con esta misma fecha, se ha dirigido a la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda la siguiente:

SUGERENCIA

“Adoptar y sufragar la instalación de las pantallas acústicas previstas en el Plan de Acción en el tramo donde se ubica la vivienda del reclamante y determinar la fecha estimada para su implantación. Ello previo estudio de la cuestión con el Ayuntamiento de Guadarrama con el fin de determinar su posible participación en la financiación de las medidas”.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS y RECOMENDACIÓN, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)