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Sanción por celebrar un concurso de pesca en el Embalse de Orellana

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Texto

Ante esta institución ha comparecido D. (…..), con domicilio en la Calle (….., …..)  (Badajoz), mediante un escrito que ha quedado registrado con el número arriba indicado.

El reclamante, delegado de concursos de la Sociedad Deportiva de Pescadores Amaliense, actuando en nombre de dicha Sociedad, manifiesta su disconformidad con una resolución sancionadora de la Consejería de Medio Ambiente de Extremadura que multa a la Sociedad Deportiva por la celebración de un concurso de pesca en el Embalse de Orellana, los días 25, 26 y 27 de abril de 2017.

Pese a que dispone de autorización de la Dirección General de Medio Ambiente para la realización del concurso y del Ayuntamiento Talarrubias para la acampada en la zona, mediante Resolución de 3 de julio de 2018 (expediente …. 2017/….), la Dirección General de Medio Ambiente ha sancionado a la sociedad de pescadores por cometer una infracción tipificada en el artículo 66.2.10 de la Ley 8/98 de conservación de la naturaleza, al carecer de autorización de dicha Dirección General, exigible para la realización de acampadas en áreas protegidas, conforme a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 2/2011 de desarrollo y modernización del turismo en Extremadura y en el Plan Rector de uso y gestión del espacio natural protegido ZIR Embalse de Orellana y Sierra de Pela.

Desde el Servicio de Recursos Cinegéticos y Pesqueros, con el que, entre otras unidades, ha contactado el reclamante en varias ocasiones durante la tramitación, para conocer la documentación que debía presentar, en ningún momento le han informado de que era necesaria una autorización de acampada adicional a la otorgada por el Ayuntamiento.

Entre otra documentación, el reclamante remite una copia de la resolución sancionadora.

Consideraciones

1. La queja reúne los requisitos formales de los artículos 54 de la Constitución y 1, 9 y 15 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

2. La potestad sancionadora es de ejercicio reglado y la Administración debe iniciar un procedimiento sancionador cuando tiene conocimiento de conductas presuntamente irregulares y resolverlo, imponiendo una sanción (en este caso una multa de 800 euros impuesta a la sociedad deportiva de pescadores), si tras tramitarse el procedimiento con las debidas garantías queda probada la comisión de una conducta antijurídica, típica y culpable.

3. La conducta sancionada -la acampada en zonas protegidas-, requiere una autorización ambiental por parte de la Dirección General competente en materia de áreas protegidas (la Dirección General de Medio Ambiente), conforme a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 2/2011 desarrollo y modernización del turismo en Extremadura y en el apartado 7.6.1 B.6 de la Orden de 28 de diciembre que aprueba el PRUG del Embalse de Orellana y Sierra de la Pela. Por tanto, acampar en un espacio protegido sin la autorización de la Dirección General es una conducta antijurídica.

Asimismo, la Ley 8/1988 de conservación de la naturaleza tipifica como infracción leve la realización de cualquier actividad con inobservancia de lo dispuesto en los instrumentos de manejo y gestión, o en las medidas de conservación de un Área Protegida, cuando no tuviere otra calificación más grave. Por tanto, la conducta descrita, en cuanto vulnera el plan de uso y gestión del espacio, es una conducta tipificada como infracción (y también lo está su correspondiente sanción).

4. El principio de culpabilidad, recogido en el artículo 128.1 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público, determina que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Por tanto, para que la Administración imponga una sanción no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, es decir, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha precisado que la culpabilidad es la relación psicológica de causalidad entre la acción imputable y la infracción de disposiciones administrativas; que la concreta aplicación del principio de culpabilidad requiere determinar y apreciar la existencia de distintos elementos cognoscitivos y volitivos que se han producido con ocasión de las circunstancias concurrentes en la supuesta comisión del ilícito administrativo que se le imputa; y que para que pueda reprocharse a una persona la existencia de culpabilidad tiene que acreditarse que pudo haber actuado de manera distinta a como lo hizo, lo que exige valorar las específicas circunstancias fáctica en cada caso (SSTs 30-6-2003, 25-1-2006 1-4-2008, entre otras).

Además, el Tribunal Constitucional considera imprescindible una motivación específica en torno a la culpabilidad y las pruebas de las que ésta se infiere, en términos precisos y suficientes (STC 164/2005).

5. Partiendo de las anteriores premisas, y a la vista de que cuando se trata de imputar la responsabilidad a una persona jurídica (la sociedad de pescadores), los elementos determinantes de la culpabilidad deben deducirse de la conducta de las personas que actúan en nombre y representación de la sociedad (el reclamante), procede a continuación analizar las circunstancias específicas del caso:

1º El reclamante se ha dirigido a la Dirección General de Medio Ambiente, a través del Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, para solicitar autorización para celebrar un concurso de pesca, en la que se concretaban las fechas y el lugar para su realización. Es decir, el reclamante, puso en conocimiento de la Dirección General de Medio Ambiente, a través del Servicio mencionado, el lugar y el momento en los que tenía previsto desarrollar la actividad, de lo cual no puede deducirse que el reclamante tuviera intención de incumplir el ordenamiento jurídico ni de ocultárselo a la Administración. Lo que sí se deduce es que la Dirección General de Medio Ambiente conocía, antes de su autorización, a través del Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas,  que se iba a celebrar un concurso de pesca en un espacio protegido, que requería una autorización especial para la acampada de la citada Dirección General.

2º Conforme a la resolución sancionadora, la Dirección General de Medio Ambiente es el órgano competente para otorgar ambas autorizaciones, es decir, la autorización para la celebración del concurso de pesca, que se concedió a través del Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, y de la autorización especial de acampada en espacios protegidos, que debería haberse previa tramitación por el Servicio de Áreas Protegidas.

En primer lugar, debe señalarse que puesto que ambos Servicios dependen de una la misma Dirección General,  resulta poco justificable  que el Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, que como se ha indicado, conocía que la actividad se iba a realizar en un espacio protegido, no remitiera la solicitud al Servicio de Conservación de la Naturaleza y Áreas Protegidas para que se tramitara la solicitud especial de acampada y que no informara al solicitante de la necesidad de obtener dicha autorización. Ello en virtud del derecho de los ciudadanos a ser informados por la Administración de los requisitos que deban reunir las solicitudes, proyectos o actividades que tengan previsto acometer (artículo 53.2 f) de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común); información que el reclamante solicitó reiteradamente.

En segundo lugar, aunque no es una cuestión planteada por el reclamante, debe dejarse constancia de que conforme al artículo 12 de la Orden general de vedas para Extremadura, la autorización de los concursos de pesca corresponde a la Dirección General con competencias en materia de pesca (es decir la Dirección General de Medio Ambiente) y no al Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, que es el que ha otorgado la autorización, cuando en principio solo debía tramitarla. De aquí se deduce que la resolución para autorizar el concurso de pesca podría haber sido dictada por órgano incompetente, salvo que la competencia estuviera delegada. Sin embargo, de darse esta circunstancia, ello no se hace constar en la resolución la orden de delegación, tal y como exige el artículo 9 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público.

3º La Sociedad Deportiva de Pescadores sancionada disponía de autorización municipal de acampada, solicitada por el reclamante al Ayuntamiento. Esta es la autorización que se normalmente se otorga para practicar la acampada. De aquí se desprende que no existía intención de acampar sin permiso, aunque en este caso fuera preciso otro especial por realizarse la acampada en un espacio protegido.

4º El reclamante ha manifestado que se ha dirigido en numerosas ocasiones, presencial y telefónicamente al Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas y otros órganos de la Dirección General de Medio Ambiente para asegurarse de que se disponía de todos los permisos. Si bien estos extremos no han podido constatarse por el Defensor del Pueblo, esa Dirección General sí podría haberlos comprobado durante la tramitación del procedimiento sancionador, por ejemplo entrevistando a los destinatarios de dichas solicitudes de información.

Sin embargo, la resolución sancionadora no contiene valoración alguna respecto a esta cuestión más allá de reflejar que se realizaron alegaciones en el sentido expuesto y sin que conste en la resolución sancionadora que se haya practicado prueba durante la tramitación. Debe recordarse que, según el artículo 77 de la Ley 39/2015, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho; y que cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Puesto que en el procedimiento administrativo rige el principio de oficialidad para los actos de instrucción, no es necesario una petición del presunto infractor para el recibimiento a prueba, debiendo celebrarse cuando la Administración, como parece ocurrir en esta queja, no tenga por ciertos los hechos alegados.

5ª Dicho lo anterior, no puede obviarse que la ignorancia de las leyes no exime de su cumplimiento (artículo 6.1 del Código civil) y que las Sociedades de pescadores tienen atribuida por la legislación de pesca una función supervisora del ejercicio de la pesca para garantizar que se realiza de forma compatible con la protección de los recursos naturales y el medio ambiente. Así, según el artículo 70 de la Ley estas sociedades colaboran con la administración en la vigilancia, información y fomento de la actividad y de su medio natural, de acuerdo con los principios que inspiran el ejercicio de la pesca, entre los que se encuentran la protección, la conservación y el ordenado aprovechamiento de los recursos piscícolas en todos los cursos y masas de aguas situados en su ámbito territorial; así como la formación de los pescadores (artículo 1 de la Ley).

Dada su naturaleza y misión, cabe exigir a una sociedad de pescadores que conozca el régimen jurídico aplicable al ejercicio de la pesca, incluidas las limitaciones impuestas para su práctica en un espacio protegido, donde los usos y actividades que se realicen están sometidos a autorización del órgano competente en materia de medio ambiente. Bastaría con haber consultado la orden reguladora del plan de uso y gestión del espacio para comprobar que debía solicitar una autorización de acampada especial. Sin embargo, la sociedad de pescadores solo disponía de un permiso en materia de pesca y un permiso de acampada otorgado por el Ayuntamiento, pero carecía del permiso de la Dirección General de Medio Ambiente exigido por las normas reguladoras del Embalse de Orellana y no consultó las normas aplicables al espacio, que debe conocer por sí misma y no sólo porque la Administración le informe de ello, aunque tenga ésta tenga el deber de hacerlo cuando un ciudadano lo solicite.

De todo lo anterior puede concluirse que la sociedad de pescadores ha incurrido en un supuesto de ignorancia inexcusable, de manera que no puede excluirse su culpabilidad.

6. No obstante, según las normas básicas de procedimiento administrativo común y el artículo 61.1 a) de la Ley 11/2010, de 16 de noviembre, de pesca y acuicultura de Extremadura, la intencionalidad es una circunstancia atenuante de la responsabilidad. De lo expuesto hasta ahora, no puede afirmarse que la sociedad de pescadores no haya realizado actuación alguna para asegurarse de que disponía de todas los permisos necesarios para la celebración del concurso (aunque no hizo lo principal, que es consultar las normas reguladoras del espacio). Al contrario, como se ha indicado, solicitó información a varias unidades de la Dirección General de Medio Ambiente, alegación que debería haberse comprobado durante la tramitación del procedimiento sancionador y haberse tenido en cuenta para la graduación de la sanción, indicó a la Administración el lugar y la fechas en que se iba a celebrar el concurso de pesca y solicitó autorización de acampada al Ayuntamiento. Sin embargo, la resolución sancionadora no contiene ponderación alguna sobre estas circunstancias que afectan a la intencionalidad como circunstancia atenuante.

7. Los actos administrativos desfavorables pueden ser revocados por la Administración en cualquier momento, de conformidad el artículo 109 de la Ley 39/2015; y, en virtud del principio de conservación de actos, la Administración puede retrotraer el procedimiento al momento de la celebración de la prueba, con el fin de que se verifiquen las alegaciones del interesado y se valore adecuadamente en la resolución la concurrencia de una circunstancia atenuante de la responsabilidad, conservando los actos de tramitación previos cuyo contenido no se vea alterado por la realización del nuevo trámite (artículo 51 de la Ley 39/2015).

Decisión

1ª Se admite a trámite la queja y se inician actuaciones de conformidad con el artículo 18.1 de la citada Ley Orgánica.

2ª De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se formula a la Dirección General de Medio Ambiente de esa Consejería la siguiente:

SUGERENCIA

Revocar la sanción impuesta a la sociedad deportiva de pescadores y dictar una nueva resolución en la que se valoren las circunstancias atenuantes de la responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 109 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común y 61.1 a) de la Ley 11/2010, de 16 de noviembre, de pesca y acuicultura de Extremadura.

Asimismo se solicita a esa Consejería que identifique la norma que atribuye competencia al Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas para otorgar la autorización prevista en la Orden general de vedas de pesca para la celebración de concursos.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)