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Se ha recibido escrito de esa Administración, relativo a la queja registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

1. La normativa estatal de aplicación al asunto examinado, es decir, el artículo 15 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), se ha dictado para hacer efectivo el derecho que tienen las personas en situación de dependencia a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos en Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, con independencia del lugar del territorio del Estado español donde residan.

El precepto indica que las personas que fallecieran en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud sin haberse dictado resolución de reconocimiento de la concreta prestación, no tendrán la condición de persona beneficiaria y no generarán ningún derecho. Ello implica que las personas solicitantes del reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema que fallecieran una vez trascurrido el plazo máximo que tiene conferido la Administración para resolver su solicitud, sin que esta hubiera aprobado su PIA, sí pueden ser considerados titulares del derecho subjetivo a ser protegidos por el SAAD, hasta su fallecimiento.

2. De esta manera, la cuestión se centra en determinar si trascurrido el plazo que tiene la Administración para resolver la solicitud sin haber dictado la correspondiente resolución de reconocimiento de la situación de dependencia o de aprobación del PIA, la persona que ha fallecido, concluido dicho plazo, era titular del derecho subjetivo reconocido en la ley. A dichos efectos se debe tener presente que el artículo 1 de la Ley 39/2006 confiere a las personas en situación de dependencia el derecho subjetivo a la cobertura del SAAD.

Ello requiere que en la resolución que pone fin al procedimiento administrativo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 21.2, 35.1 a) y g), 84.2 y 88. 1 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (sus concordantes en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), además de aludir al fallecimiento de la persona solicitante, se deba motivar, mediante sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, la razón por la que no se reconoce el derecho que pudiera corresponder a la persona beneficiaria desde que concluyo el plazo máximo de seis meses otorgado a la Administración para resolver, hasta la fecha de su fallecimiento, ya que la resolución que pone fin al procedimiento, debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente, según establece el artículo 88.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y su concordante en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La mera declaración del fallecimiento de la persona interesada, y el archivo del expediente, solo procede en el caso de que la Administración, cuando ocurre el fallecimiento, se encuentre en plazo para resolver, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre.

Por ello, la Resolución que ponga fin al procedimiento, debe considerar, si ha trascurrido el plazo otorgado a la Administración por la normativa estatal y la autonómica para resolver sobre la situación de dependencia, y cuando hubiera trascurrido este sin dictar la correspondiente resolución se debería atender al régimen del silencio administrativo que fuera de aplicación a cada uno de los procedimientos administrativos autonómicos. En el caso de que la norma correspondiente confiriera carácter desestimatorio al silencio administrativo, habría que considerar si la persona fue valorada, de conformidad con el baremo de valoración de la situación de dependencia recogido en la normativa estatal, y la puntuación obtenida.

De la misma manera, respecto a las personas reconocidas (tácita o expresamente) en situación de dependencia que fallecen, trascurridos seis meses desde la presentación de su solicitud, sin que se haya aprobado su PIA, en  la resolución que pone fin al procedimiento se debería tener en cuenta si cuando fallecen con grado de dependencia reconocido cumplen los requisitos para acceder a la prestación solicitada y el régimen del silencio administrativo y si se ha celebrado el trámite de consulta, si está elaborada la propuesta de PIA, pero no se ha aprobado el mismo, o si fallecen con el PIA aprobado pero sin haberse hecho efectivo su derecho.

3. Cuando la Administración, ante el fallecimiento del solicitante trascurrido el plazo que tiene para resolver, se ha limitado a declarar este hecho y procede al archivo del expediente, la resolución de los recursos administrativos, las solicitudes de cantidades devengadas y no percibidas por el causante y las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas por las comunidades hereditarias no pueden resolverse con el único fundamento de que la persona interesada ha fallecido y no se puede continuar la tramitación del procedimiento, que debía haber sido resuelto, en todo caso, antes de expirar el plazo máximo de seis meses a computar desde la presentación de la solicitud. En ningún supuesto procede, como hace esa consejería, aludir a que no existía normativa específica que regulara la materia, ya que el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y su precedente, artículo 89.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, precisamente establecen que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

4. En el supuesto examinado en la presente queja, don (…..) presentó solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema, el 26 de febrero de 2010 y el 24 de mayo de 2011. Fue reconocido en situación de dependencia en Grado III, nivel 1, mediante Resolución de 30 de diciembre de 2011, superado el plazo de tres meses, previsto en el apartado 3 del artículo 14 del Decreto 1/2009, de 9 de enero, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

El trámite de consulta y la aceptación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, concluyó el 24 de enero de 2012. Una vez recabada de la persona beneficiaria su conformidad con el PIA, el titular de la Unidad de la Dirección General que ostente competencias en materia de valoración y atención a la dependencia debía haber elevado la propuesta de resolución al titular de la dirección general competente en materia de dependencia del SEPAD, que debería haber dictado la resolución y notificarla a los interesados o a sus representantes legales en el plazo máximo de tres meses, a contar desde el inicio de oficio del procedimiento para la aprobación del PIA. Superado el plazo dispuesto en la normativa autonómica para la aprobación del PIA, en más del doble del tiempo previsto en la misma, y el plazo establecido en la normativa estatal falleció la persona interesada. Una heredera, tras el fallecimiento, solicitó el reconocimiento de las cuantías devengadas y no percibidas por el causante, el 15 de octubre de 2012, pero esta solicitud no ha sido resuelta.

La Administración no dictó resolución poniendo fin al procedimiento administrativo, iniciado mediante solicitud formulada el 24 de mayo de 2011, hasta que mediante Resolución de 4 de julio de 2013 acuerda el archivo del expediente por causa sobrevenida a causa del fallecimiento del solicitante sin indicar la modalidad de atención que le correspondía por su situación de dependencia hasta el momento de su muerte, a pesar de que se había aceptado por el mismo la modalidad de atención propuesta por la Administración, el 24 de enero de 2012, lo que desvirtúa y repercute en el régimen desestimatorio del silencio administrativo. Por ello esta institución entiende que la resolución dictada para poner fin al procedimiento administrativo incumplió la obligación que tiene la Administración de resolver sobre todas las cuestiones derivadas del expediente, tal como establecía el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La comunidad hereditaria reiteró su solicitud de reconocimiento de las prestaciones devengadas por el causante, el 30 de septiembre de 2013, pero esta solicitud tampoco ha sido resuelta.

En este sentido, la Administración argumenta que el derecho subjetivo de las personas reconocidas en situación de dependencia a recibir las prestaciones del Sistema es un derecho personalísimo, que no procede reconocer a una persona ya fallecida y que no forma parte del caudal hereditario.

Esta institución entiende que, aunque pudiera conceptuarse el derecho subjetivo de las personas reconocidas en situación del Sistema a recibir las prestaciones del Sistema, como un derecho personalísimo iniciado el procedimiento por el causante, aunque sea por derechos de dicha naturaleza, los herederos pueden continuar el pleito de su causante hasta su finalización. Así se pronuncian las sentencias que mandan a la Administración seguir adelante con el procedimiento hasta el cálculo y liquidación de la prestación devengada desde la solicitud hasta el fallecimiento de la persona dependiente, dejando sin efecto la resolución por la que se declara la finalización del procedimiento por desaparición sobrevenida de su objeto y el archivo del expediente, entre otras la Sentencia 2735/2012, de 27 de enero de 2012, del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla, que resuelve el recurso 502/2010 que interpuso la Administración andaluza alegando el carácter personalísimo de las prestaciones en materia de dependencia.

5. Asimismo, la comunidad hereditaria presentó también una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración el 23 de julio de 2015, que tal como argumenta la Administración debe considerarse interpuesta en plazo. Respecto a este asunto, la Administración señala que el 9 de mayo de 2019 ha sido adoptada propuesta de resolución desestimatoria.

Según el Fundamento Jurídico Séptimo de esta propuesta, conforme la normativa autonómica los efectos del silencio serían desestimatorios. La Administración confunde la vía judicial que queda expedita ante la falta de resolución de la Administración en el plazo máximo que tiene conferido, con la obligación que tiene de resolver expresamente con pleno sometimiento a la ley y al derecho, reconociendo la prestación económica, por cumplir la persona los requisitos exigidos para ello. A la fecha del fallecimiento de la persona interesada no se podía entender tácitamente reconocida la prestación, dado el régimen que se atribuye en este procedimiento al silencio administrativo, pero la resolución que pone fin al procedimiento administrativo, que no está vinculada al sentido desestimatorio del silencio, debía haber decidido, como se ha señalado previamente, sobre todas las cuestiones derivadas del procedimiento administrativo y en concreto sobre el derecho a recibir la cobertura del Sistema, mediante el reconocimiento de la prestación económica propuesta y aceptada, desde el día siguiente al trascurso del plazo máximo de 6 meses para resolver y la fecha del fallecimiento.

En el Fundamento de Derecho Noveno hace referencia a la demora en resolver el procedimiento.

La disposición final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, y los artículos 14, 16 y 17 del Decreto 1/2009, de 9 de enero, establecen el plazo máximo conferido a la Administración para resolver los procedimientos administrativos, que han sido superados por la Administración, ya que la solicitud se presentó el 24 de mayo de 2011 y la resolución que puso fin al procedimiento es de 4 de julio de 2013.

La persona interesada falleció, el 12 de julio de 2012, trascurrido el plazo previsto en el artículo 15 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, que se cumplía el 24 noviembre de 2011. No rebate esa Administración su incumplimiento de la obligación de resolver en el plazo de seis meses. No obstante, señala que entre la fecha de presentación de la solicitud, el 24 de mayo de 2011, y la fecha del fallecimiento, el 12 de julio de 2012, había trascurrido el periodo de 13 meses y medio y que esa demora era habitual en la tramitación de expedientes en 2011. Añade que dicho tiempo se hallaría entre los parámetros de normalidad, que habitualmente se demoraban 304 días.

Tal razonamiento que sorprende a esta institución, ya que el ordenamiento jurídico es claro y conciso al establecer la obligación que tiene la Administración de resolver en plazo, disponiendo una serie de medidas que debe adoptar la Administración cuando ello no fuera posible.

Así el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (artículo 41 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) establece que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las administraciones públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. Añade que los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración pública de que dependa el personal afectado.

Los artículos 21 y 23 de la norma (artículo 42 de su predecesora) imponen a la Administración el deber de resolver en plazo, señalando que cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. También en este precepto se contempla que el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo y que el incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable.

Por último se establece que, excepcionalmente (no como funcionamiento habitual), cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles (ya incrementados), el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser este superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Constatada la demora de la Administración en resolver el expediente, procede determinar cuáles son los efectos que cabe anudar al incumplimiento del plazo máximo de duración del procedimiento, al margen del régimen del silencio administrativo. En este sentido, respecto a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración, cabe citar, entre otras, las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 15 de julio de 2015 (Rec. 709/2011), del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de junio de 2013 (Rec. 661/2010), del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede las Palmas de Gran Canaria, de 4 de abril de 2014 (Rec. 245/2011), del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla, Sentencia 6148/2016, de 26 de mayo de 2016 (recurso nº 9/2014) y del Tribunal Superior de Justicia de Granada, Sentencia 318/2014, de 27 de enero de 2014 (recurso nº 1009/2010) en las que concurre la circunstancia de haberse producido una demora excesiva e injustificada en la tramitación de los procedimientos administrativos y singularmente en la aprobación del PIA. Dichas sentencias concluyen señalando que ello constituye un hecho lesivo y un daño antijurídico individual evaluable económicamente y efectivo.

De esta manera, resulta incuestionable que nadie, incluida la Administración, puede beneficiarse de las irregularidades que haya cometido, so pena de premiar su torpeza y negligencia, mereciendo calificar de irrazonable toda interpretación que prime los defectos de la actuación de la Administración, colocándola en mejor o igual situación que si hubiera cumplido su deber.

En el mismo fundamento, la propuesta desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, alude a la modificación de la disposición final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, por el artículo 22.17 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que entró en vigor el 15 de julio de 2012,  que solo es aplicable a las solicitudes presentadas a partir de dicha fecha, por lo que no es de aplicación al caso examinado.

Esta disposición sería aplicable respecto a las solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la norma estatal, fuera cual fuera el estado de tramitación del procedimiento, cuando a la fecha de su entrada en vigor no se hubiera superado el plazo máximo que la Administración tenía para resolver. De otra manera, resulta de aplicación  la normativa vigente a la fecha de presentación de la solicitud, salvo que en el texto legal se dispusiera específicamente un régimen transitorio aplicable a las solicitudes pendientes de resolver a la fecha de entrada en vigor de la norma que modifica el anterior ordenamiento jurídico.

La norma estatal citada en la disposición transitoria novena determina los efectos de las prestaciones que se reconozcan en el caso de las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia presentadas con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto-ley, en las que a dicha fecha, el 15 de julio de 2012, no se hubiera dictado resolución reconociendo la situación de dependencia. Situación que difiere del supuesto examinado en la presente queja, ya que don (……) fue reconocido en situación de dependencia en Grado III, nivel 1, mediante Resolución de 30 de diciembre de 2011.

Decisión

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, y en las competencias que tiene atribuidas por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, esta institución entiende procedente reiterar los Recordatorios de Deberes Legales formulados el 6 de junio de 2018, y, a la vista de la información proporcionada, formular lo siguientes:

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES

1. Adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

2. Resolver, en tiempo y forma, los expedientes relativos a la situación de dependencia de los ciudadanos y del derecho a las prestaciones del Sistema.

3. Aplicar lo previsto en el artículo 15 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del SAAD, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, con respecto a los solicitantes fallecidos.

Asimismo, para aclarar la cuestión planteada, solicita que se remita información sobre el número de recursos contenciosos-administrativos interpuestos por persona interesada en los casos que el solicitante ha fallecido, sin PIA aprobado, trascurrido el plazo que tiene la Administración para resolver sin que se haya reconocido su derecho a la cobertura del SAAD hasta la fecha de su fallecimiento. Se solicita que indique expresamente de forma desglosada el número de sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y por los Tribunales Superiores de Justicia de lo Contencioso-Administrativo estimando las pretensiones de la persona interesada y el número de sentencias que han acogido el criterio sustentado por esa Administración, y que indique el estado de tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 23 de junio de 2015.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)