Solicitud de vivienda por especial necesidad y ocupación previa.

RECOMENDACION:

Derogar el epígrafe f del apartado 1 del artículo 14 del Decreto 52/2016, de 31 de mayo, del Consejo de Gobierno, que establece el requisito de no encontrarse ocupando una vivienda o inmueble sin título suficiente para ello y sin el consentimiento del titular para solicitar la adjudicación de una vivienda por especial necesidad.

Fecha: 18/09/2020
Administración: Comunidad de Madrid. Consejería de Vivienda y Administración Local
Respuesta: Sin respuesta
Queja número: 20024275

 


Solicitud de vivienda por especial necesidad y ocupación previa.

Esta institución conoce desde hace tiempo la realidad compleja, desde un punto de vista jurídico, relativa a la situación de aquellas personas que residen en una vivienda en situación irregular y se dirigen a las distintas administraciones públicas buscando regularizar su situación.

Esta realidad presenta una diversidad de situaciones que hacen este problema difícil de abordar, a saber:

a) En cuanto a la propiedad del inmueble ocupado. Esta institución considera que nos encontramos ante al menos cuatro casos distintos:

– La ocupación de una propiedad privada de un particular, que además es su domicilio habitual, del que se ve despojado.

– La ocupación de una propiedad privada de un particular, que no es su domicilio habitual.

– La ocupación de una propiedad privada de una entidad bancaria, fondo de inversión o, en general, gran tenedor de vivienda, que no puede ser considerado domicilio en sentido estricto, ya que en el no reside nadie.

– La ocupación de una propiedad pública, esto es, de una vivienda propiedad de alguna administración, con independencia de si se trata de un bien patrimonial o de un bien demanial.

b) En cuanto al régimen de tenencia de la vivienda. En este caso hay básicamente dos bloques de situaciones:

– Personas que están ocupando una vivienda en precario o situación asimilada. Se parte en este supuesto de personas que creen erróneamente que se encuentran ocupando la vivienda legalmente, o lo han estado haciendo hasta determinado momento a partir del cual carecen de legitimidad para hacerlo. En todo caso sin consentimiento del propietario.

En este supuesto estarían:

1. Las personas que creen de buena fe que han adquirido la propiedad cuando no es así.

2. Las personas que creen de buena fe que existe una relación arrendaticia legal cuando no es así.

3. Las personas cuyo contrato de arrendamiento se ha extinguido por el transcurso del tiempo y se niegan a abandonar el inmueble.

4. Las personas que han incurrido en impago del contrato de arrendamiento y se niegan a abandonar el inmueble.

5. Las personas residentes en un inmueble que es a la vez garantía de una hipoteca e incurren en  el impago de ésta, negándose a abandonar la propiedad en el transcurso del juicio de ejecución hipotecaria y una vez, ejecutada la hipoteca, la entidad bancaria ha pasado a ser la propietaria de la vivienda.

– Personas que usurpan una vivienda. En este caso se trata directamente de la comisión de un delito tipificado en el artículo 245.2 del Código Penal.

Es cierto que, respecto de las ocupaciones en precario, se podrían contemplar prácticamente todas ellas desde una única perspectiva, y contraponer está a la de las usurpaciones, que es otro tipo de conducta muy diferente.

Sin embargo, hay un nexo de unión entre ambas: la efectiva necesidad de vivienda que sufren las personas afectadas. Aquí es necesario destacar el dato de que son las mujeres, fundamentalmente con hijos a cargo, el colectivo más vulnerable y castigado y las que con más frecuencia acuden a esta institución solicitando auxilio.

El Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El problema de las personas sin hogar», aprobado en octubre de 2011 (documento en español 2012/…/…) recomienda el uso de la tipología ETHOS (European Typology of Homelessness and Housing Exclusion, propuesta por la Federación Europea de Asociaciones Nacionales que trabajan con Personas Sin Hogar, FEANTSA en sus siglas en inglés) para promover la elaboración de estadísticas homogéneas a nivel europeo y el uso de definiciones e indicadores comunes en el análisis de la exclusión residencial. 

La tipología ETHOS clasifica las situaciones de exclusión residencial en cuatro categorías: Sin techo, sin vivienda, vivienda insegura y vivienda inadecuada. No es el momento de exponer aquí con detenimiento el contenido de estas categorías, baste decir que, en lo que respecta al problema que se trata en este escrito, es en la categoría c, denominada vivienda insegura, en la que se contemplan los supuestos que se han identificado como vivienda en precario, siquiera sea grosso modo.

La tipología ETHOS excluye de la clasificación la ocupación ilegal.

Igualmente, la Estrategia Nacional Integral para Personas sin Hogar 2015-2020, aprobada el 5 de octubre de 2015, no  menciona el fenómeno de la ocupación ilegal más que de forma marginal, cuando hoy día, en el año 2020, es un fenómeno social claramente digno de atención.

También hay que hacer referencia a la Resolución de 23 de abril de 2013, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre criterios, recomendaciones y condiciones mínimas para la elaboración de los planes de prevención de las situaciones de dependencia y promoción de la autonomía personal; datos básicos del sistema de información del SAAD y Catálogo de referencia de servicios sociales. En este Catálogo, que tiene un apartado específico de Atención Residencial (el 1.5, en concreto), tampoco tiene cabida el fenómeno de la ocupación ilegal de inmuebles por causa de necesidad. A pesar de que este documento hace referencia a los problemas residenciales y a las distintas situaciones que pueden darse (alojamientos de urgencia, personas sin hogar, mujeres víctimas de violencia de género, personas mayores o en situación de dependencia, personas con discapacidad) en ningún momento se menciona siquiera el fenómeno que nos ocupa.

Básicamente esto implica que el sistema español de servicios sociales parte de la negación de la ocupación ilegal de una vivienda como una situación de necesidad. Es decir, que los servicios sociales atenderán a una persona sin hogar, pero no a una persona que esté ocupando un piso de forma ilegal.

Dicho de otro modo, el sistema español de servicios sociales impele a las personas que estén ocupando ilegalmente una vivienda a que su situación empeore aún más, quedándose sin hogar, aunque este sea precario, si quieren acceder a alguna de las prestaciones que los poderes públicos ofrecen a los ciudadanos.

El Defensor del Pueblo considera que esta situación no es admisible. Desde hace años, esta institución recibe quejas de personas que, llevadas por la necesidad, han ocupado ilegalmente una vivienda. Se trata en muchas ocasiones de familias con hijos menores de edad.

Acuden a esta institución como último recurso, y, ante el marco regulatorio actual, no hay más remedio que responder a su petición informándoles de que la usurpación de inmuebles es un delito y que en caso de que quieran solicitar la intervención de los servicios sociales deben abandonar la vivienda. Es evidente que lo que se sugiere a los ciudadanos desde esta institución es que acepten un empeoramiento de su situación, que es de por sí muy precaria, por una hipotética intervención de los servicios sociales que desconocen si se va a producir y de qué manera.

Por ello, es necesario hacer una reflexión sobre el fenómeno de la ocupación ilegal de viviendas y su relación con el estado de necesidad en el que se encuentran muchos de los ocupantes ilegales, en el marco de la política de servicios sociales.

El sector de la vivienda ha sido y está siendo uno de los más duramente castigados por la crisis, la anterior y la actual generada por la pandemia del COVID-19. Desahucios, impagos de alquileres, un nivel de desempleo tremendamente elevado, son efectos de una crisis económica que, como es habitual, castiga más duramente a los más desfavorecidos, a las personas que más apoyo necesitan de las instituciones públicas para salir adelante. Es en el marco de las políticas públicas en materia de vivienda donde debe contemplarse este fenómeno de la ocupación ilegal de viviendas, sin que ello implique ni mucho menos justificar la comisión de un delito.

En la Estrategia Nacional Integral de Personas sin Hogar se menciona la cronificación del problema de vivienda (como se trata de un texto aprobado en el 2015, hay que tener en cuenta los cambios habidos en los últimos años). En el mismo sentido, se puede decir que existe una cronificación del fenómeno de la ocupación ilegal. Este fenómeno forma parte de las políticas públicas en materia de vivienda, aunque solo sea para intentar erradicarlo.

Ahora bien, hay que tener en cuenta un hecho incuestionable: la objetividad del delito de usurpación de bienes inmuebles. En concreto, el Código Penal establece lo siguiente en su artículo 245.2: “El que ocupare, sin autorización debida, un inmueble, vivienda o edificio ajenos que no constituyan morada, o se mantuviere en ellos contra la voluntad de su titular, será castigado con la pena de multa de tres a seis meses”.

Podría pensarse que en determinados casos de ocupaciones ilegales sería aplicable el eximente de estado de necesidad contemplado en el artículo 20 apartado 5 del Código Penal. Los tribunales no son proclives a aplicar este apartado, teniendo en cuenta, además, que el apartado 4 de dicho artículo considera agresión ilegítima la entrada indebida en la morada de una persona o sus dependencias, por lo que se está ante un hecho delictivo, aunque pueda haber razones humanitarias que lo justifiquen. Lo que no significa que el ordenamiento jurídico ampare esta conducta.

La clave de la cuestión, en lo que aquí nos ocupa, se resume en las repercusiones que esta conducta ilícita tiene en los procesos de adjudicación de viviendas públicas. En el caso concreto de la Comunidad de Madrid, se excluye de la participación en los procesos de adjudicación a las personas que residen en una vivienda sin título legal que ampare su residencia. Con ello se excluye no solo a las personas que han ocupado ilegalmente un inmueble, que habrían incurrido en un delito, sino a todos aquellos que se encuentran en precario, por la razón que sea esta, y con independencia del estado de necesidad en que se encuentren y cual sea su situación económica y social real.

Esta institución considera que esta exclusión del proceso de adjudicación no es correcta, por el efecto que produce: para que la administración admita una solicitud, una familia que este ocupando ilegalmente o en precario una vivienda debe abandonarla,  y empeorar su situación, si quiere recibir el auxilio de las autoridades. Con ello se coloca a las familias en una situación compleja, puesto que el hecho de abandonar la vivienda que ocupan sin título legal no les garantiza la adjudicación de una vivienda pública.

El Dictamen adoptado por el Comité en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales respecto de la comunicación núm. …/2018 (…. vs ….)  expone en su  apartado 10.1 que:

“Los Estados partes, con el fin de racionalizar los recursos de sus servicios sociales, pueden establecer requerimientos o condiciones que los peticionarios tengan que cumplir para recibir prestaciones sociales, como vivienda alternativa. Igualmente, los Estados pueden tomar medidas para proteger la propiedad privada y evitar las ocupaciones ilegales y de mala fe de inmuebles. Sin embargo, las condiciones para acceder a los servicios sociales deben ser razonables y estar cuidadosamente diseñadas, no sólo para evitar posibles estigmatizaciones, sino también porque cuando una persona requiere una vivienda alternativa, su conducta no puede ser en sí misma una justificación para que el Estado parte le deniegue vivienda social. Además, la interpretación y aplicación por los tribunales y las autoridades administrativas de normas sobre el acceso a la vivienda social o al alojamiento alternativo deben evitar perpetuar la discriminación y estigmatización sistémicas contra quienes viven en la pobreza y ocupan, por necesidad o de buena fe, predios sin tener el título legal para hacerlo”.

Por ello, el Comité considera en sus conclusiones que la denegación de la solicitud de vivienda pública, por encontrarse ocupando la autora una vivienda sin título legal, sin tener en cuenta su situación de necesidad, constituye, en sí misma, una violación de su derecho a la vivienda adecuada.

Por último, en sus recomendaciones generales al Estado español el Comité incluye la de adoptar las medidas necesarias para que todas las personas puedan acceder, en igualdad de condiciones, al parque de vivienda social, eliminando cualquier condición irrazonable que excluya a cualquier persona en riesgo de indigencia. En particular, el Estado debe eliminar la exclusión automática de las listas de solicitantes de vivienda a todas aquellas personas que se encuentren ocupando una vivienda, por estado de necesidad, sin título legal [apartado 17c)] del Dictamen.

En el mismo sentido se pronuncia la Relatora especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda en su Informe sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto, presentado ante el Consejo de Derechos Humanos en el 40º periodo de sesiones (de 25 de febrero a 22 de marzo de 2019), apartados 41 y siguientes.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la citada Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto formular ante esta Consejería la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Derogar el epígrafe f del apartado 1 del artículo 14 del Decreto 52/2016, de 31 de mayo, del Consejo de Gobierno, que establece el requisito de no encontrarse ocupando una vivienda o inmueble sin título suficiente para ello y sin el consentimiento del titular para solicitar la adjudicación de una vivienda por especial necesidad.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Asimismo, se solicita su criterio sobre el cumplimiento del Dictamen del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales citado en este escrito.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)


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