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Se ha recibido en esta institución su escrito, sobre la queja presentada por Dña. (…..), registrada con el número arriba indicado.

Esta institución ha examinado con detenimiento e interés la Resolución de 6 de abril de 2021 dictada por la Oficina Territorial de Trabajo de la Junta de Castilla y León en Valladolid por la que se desestima el recurso de reposición presentado por la Sra. (…..) contra la resolución por la que se desestimó su solicitud de la ayuda prevista en la Orden de 16 de julio de 2020, de la Consejería de Empleo e Industria, por la que se convoca para el año 2020 una línea de ayuda destinada, en el ámbito de Castilla y León, a personas trabajadoras afectadas por expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos de trabajo o de reducción de jornada por causa de fuerza mayor.

Consideraciones

1. La resolución alude en su fundamento quinto a una cuestión formal, consistente en la falta de constancia de firma del representante de la empresa en el certificado de empresa cuya aportación junto a la solicitud era preceptiva. La resolución pone de relieve que se trata de una deficiencia que debería haberse subsanado y en caso de haberse subsanado habría debido entenderse la fecha de subsanación como fecha de presentación y en ese momento ya se habría producido el agotamiento del crédito presupuestario.

En este mismo fundamento quinto se indica que la interesada no había alcanzado el mínimo de jornadas completas afectadas por el expediente de regulación de empleo requeridas para acceder a la subvención.

Respecto de la primera cuestión, la Orden de 16 de julio de 2020 de la Consejería de Empleo e Industria, por la que se convoca para el año 2020 una línea de ayuda destinada, en el ámbito de Castilla y León, a personas trabajadoras afectadas por expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos de trabajo o de reducción de la jornada, por causa de fuerza mayor, como consecuencia de la crisis ocasionada por la covid-19, exige que junto a la solicitud se presenten distintos documentos, entre los que se encuentra un certificado de empresa conforme al modelo que incluye el anexo III de la citada orden. Este certificado debe incluir sello y firma de la empresa.

Esta institución coincide en que, de estimarse necesaria la firma del representante de empresa, se trataría de una deficiencia subsanable. No obstante, resulta más que discutible que habiéndose presentado el documento requerido, cumplimentado y sellado por la empresa, sea conforme a derecho considerar como fecha de presentación de la solicitud la fecha en la que eventualmente se hubiera subsanado la deficiencia.

A este respecto, ha de recordarse que la regla general en nuestro ordenamiento jurídico administrativo atribuye efectos retroactivos a la subsanación, de modo que, a todos los efectos, debe entenderse producida la subsanación en la misma fecha en que fue formulada la solicitud que se subsana, en los términos que establece el artículo 76.3 de la Ley 39/2015, de 1 octubre.

Una excepción a esta regla son las solicitudes presentadas presencialmente que deben presentarse telemáticamente. En este supuesto, el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación. Pero incluso en estos supuestos, cuando la Administración ha dado plazo para subsanar, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en distintas sentencias mantiene el criterio de que “Cuando se requiere la subsanación de un defecto, concediéndole un plazo de 10 días para su subsanación, y se le apercibe de tenerle por desistido de su pretensión, implícitamente, se está considerando dicho defecto subsanable. Y por subsanación debe entenderse la de considerar el escrito (el primer escrito) subsanado. Lo que conlleva tener como fecha de presentación, la del escrito presentado de forma presencial”.

Una interpretación tan restrictiva como la propuesta por la Administración, añade en ese caso la Sala de instancia, “vulneraria los principios antiformalistas, y de subsanabilidad con gran raigambre en nuestro ordenamiento jurídico” (STSJ de Madrid de 29 de mayo de 2018, entre otras).

En cuanto al cómputo de las jornadas afectadas por el ERE y si se alcanzaba el mínimo exigido en la Orden EEI/560/2020, de 26 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de una línea de ayuda destinada, en el ámbito de Castilla y León, a personas trabajadoras afectadas por expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos de trabajo o de reducción de la jornada por causa de fuerza mayor como consecuencia de la crisis ocasionada por la covid-19, no es ese el asunto que planteó la interesada en su queja ni tiene esta institución  elementos de juicio para cuestionar la resolución adoptada.

2. La Sra. (…..) presentó su solicitud de ayuda en el registro del Ayuntamiento de Villanueva de Duero el 3 de agosto de 2020 a las 12.56 horas. La solicitud tuvo entrada en el registro de la Delegación Territorial de Valladolid con destino a la Oficina Territorial de Trabajo (órgano competente para su tramitación) el 6 de agosto de 2020. El crédito presupuestario se agotó el 4 de agosto de 2020 a las 13 horas, 47 minutos y 50 segundos.

La solicitud de la Sra. (…..) ha sido desestimada exclusivamente por considerarse que cuando tuvo entrada en el registro del órgano competente para su resolución se había agotado el crédito presupuestario aprobado para la concesión de estas ayudas. Esta es la cuestión por la que se admitió a trámite la queja de la interesada y la resolución examinada dedica su fundamento de derecho cuarto a justificar esta decisión.

Con carácter previo a otras consideraciones esta institución estima necesario poner de relieve que una ayuda excepcional de estas características debiera estar diseñada y dotada presupuestariamente con la vocación de que pueda ser recibida por todos los trabajadores que cumpliesen los requisitos fijados para su concesión. Asimismo, para el caso, como ha ocurrido, de que el crédito presupuestario fuera insuficiente para que la ayuda sea concedida a todos los trabajadores que acrediten encontrarse en los supuestos de hecho previstos por la norma para la concesión de la ayuda, no parece que el criterio de la mayor o menor celeridad en la presentación de la solicitud sea el idóneo para cumplir adecuadamente la finalidad de la norma, que no es otro que paliar la pérdida de capacidad económica de los trabajadores a los que está dirigida.

La Orden EEI/560/2020, de 26 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de estas ayudas, establece en su disposición séptima que “Las solicitudes se tramitarán y resolverán por concesión directa, atendiendo a su orden de presentación en función de que la documentación esté completa”.

Por su parte la Orden de 16 de julio de 2020, de la Consejería de Empleo e Industria, por la que se convocan estas ayudas para el año 2020, modifica la anterior previsión y dispone en su apartado séptimo que “las solicitudes se tramitarán y resolverán por concesión directa, atendiendo a su orden de presentación en el registro de la Administración competente para tramitar, en función de que la documentación esté completa”.

Resulta oportuno reseñar que el extracto de esta orden, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León (BOCyL) de 23 de julio de 2020, no recoge este apartado séptimo, por lo que no da publicidad a esta disposición esencial en la tramitación de las ayudas. El extracto indica que puede accederse al texto completo en la Base de Datos Nacional de Subvenciones y puede consultarse en la sede electrónica de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. No obstante, al menos actualmente, esta sede electrónica remite solo al extracto.

La sede electrónica de la Junta de Castilla y León ofrece amplia información para tramitar las ayudas. En lo referente al lugar de presentación de las solicitudes informa de que pueden presentarse “en cualquiera de los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre” pero no apercibe de que para la resolución de las solicitudes se atenderá al orden de entrada en el registro competente para tramitar.

Por otra parte, el formulario de solicitud recoge que “En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se informa que con la presentación en el registro de esta solicitud se la tiene por recibida, la cual se resolverá en el plazo de seis meses contados desde el día siguiente al de la finalización del plazo de presentación de solicitudes. Transcurrido el mismo sin que recaiga resolución, se entenderá desestimada por silencio administrativo”.

En definitiva, los interesados en recibir la ayuda únicamente podían conocer que la Junta de Castilla y León había adoptado en esta convocatoria el criterio de resolver por orden de entrada en el registro del órgano competente para resolver hasta agotar el crédito presupuestario acudiendo a la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Parece que esta información no podía obtenerse a través del BOCyL ni a través de la sede electrónica de la Junta de Castilla y León, y además tanto la información que se facilita a través de dicha sede electrónica como la contenida en el impreso de solicitud indican con claridad que la solicitud puede presentarse en cualquiera de los registros que recoge el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, y por tanto con los mismos efectos con independencia del registro ante el que se presenten.

En atención a lo expuesto, ha de dejarse constancia de la insuficiente publicidad y opacidad con la que se ha introducido en la convocatoria esta previsión, lo que ha dificultado el conocimiento de la misma y puede haber sido determinante de que ciudadanos que actuaron diligentemente no hayan tenido acceso a estas ayudas, además de dificultar su posible impugnación.

3. En cuanto a la compatibilidad de la previsión introducida en la orden por la que se ha aprobado la convocatoria de estas ayudas para el año 2020 con la legislación procedimental vigente, debe partirse de lo dispuesto en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el cual establece que “Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse”:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

 b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

 c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

 d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, contenía en los que a este aspecto se refiere en el artículo 38.4 una regulación similar. La doctrina y la jurisprudencia coinciden de forma pacífica en que este precepto contempla el derecho a la elección del registro y en consecuencia a la presentación de los escritos en cualquiera de estos registros despliega su eficacia en cuanto a la fecha en la que se consideran presentados y el cómputo de plazos de presentación, sin que pueda atenderse a estos efectos al momento de la recepción en el órgano encargado de su tramitación.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre supuestos de hecho en los que la solicitud se ha presentado ante registros públicos distintos de los enunciados en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no tienen carácter administrativo, y ha declarado que la presentación de estos escritos despliega plena eficacia.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de julio de 1989 se pronuncia sobre la presentación de un recurso de alzada ante un juzgado de guardia. La Sentencia de 28 de febrero de 1998 examina los efectos de la presentación de una reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Superior de Justicia y la Sentencia de 6 de marzo de 1998 se pronuncia sobre si la presentación de un recurso de reposición frente a un acuerdo municipal debe tener la misma eficacia que el presentado ante el propio Ayuntamiento o ante el Gobierno Civil.

En estas sentencias el Tribunal Supremo recuerda que “como ha dicho el Tribunal Constitucional en Sentencia de 24 mayo 1988 (RTC 1988\93), «los requisitos procesales no tienen un fin en sí mismos, sino que son instrumentos para encauzar el proceso, por lo que han de ser valorados de acuerdo con su finalidad y con los objetivos que persiguen»; lo que hace que manifestada la intención de recurrir en alzada mediante la formalización del correspondiente escrito y presentado éste dentro del plazo legalmente establecido, ha de considerarse accidental que el lugar de su presentación fuera cualquiera de los que señalan la Ley de Procedimiento Administrativo o el Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas o los que prescriben las Leyes de Enjuiciamiento, ya que, en uno u otro caso, se trata de que, fehacientemente queda acreditada la realidad de la interposición del recurso y que éste fue interpuesto dentro del plazo legalmente señalado, por lo que el principio «pro actione» obliga a entender interpuesto en plazo el recurso de alzada de referencia, y, por ello, improcedente su desestimación por extemporánea”.

El Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 julio 1995 rechaza la extemporaneidad de un recurso de alzada interpuesto en vía administrativa ante la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social de Cádiz, en lugar de hacerlo ante la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Fomento y Trabajo por conducto de su delegación provincial de Cádiz, donde tuvo efectivamente entrada el mencionado escrito de recurso y que fue remitido desde el citado órgano de la Administración periférica estatal, con posterioridad al plazo concedido.

Conforme declara el Tribunal Supremo en esta sentencia, son de tener en cuenta los siguientes criterios de la jurisprudencia constitucional:

“a) Los de la Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1986, de 12 marzo (RTC 1986\36), que ha declarado que «los requisitos de forma no son valores autónomos que tengan sustantividad propia, sino que sólo sirven en la medida que son instrumentos para conseguir una finalidad legítima. Por ello los trámites formales no deben ser exigencias cuyo incumplimiento presente siempre el mismo valor obstativo que operaría con independencia, en principio, de cuál sea el grado de observancia del requisito, su trascendencia práctica o las circunstancias concurrentes en el caso. Al contrario, han de analizarse teniendo presente la finalidad que ha de lograrse con ello para, de existir defecto, procederse a una justa adecuación de las consecuencias jurídicas con la entidad real del derecho mismo, medidas en función de la quiebra de la finalidad última que el requisito formal pretenda servir.

b) Los fijados en la Sentencia 175/1988, de 3 octubre (RTC 1988\175) que añade que «el derecho a los recursos no puede ser obstaculizado mediante la imposición de formalismos enervantes o acudiendo a interpretaciones de las normas procesales claramente desviadas del sentido propio de tales exigencias o requisitos, que han de ser interpretados de una forma flexible y no rigorista, más acorde con el artículo 24.1 de la Constitución”.

Continúa argumentando el Tribunal Supremo en esta sentencia lo siguiente:

“La aplicación de los criterios precedentes y en consecuencia, la superación de formalismos como el que nos ocupa era ya una pretensión evidente derivada del nuevo marco constitucional de organización territorial del Estado en el que este se entiende en su sentido amplio y generalizado como equivalente al conjunto de los poderes públicos cuya administración es «única» frente al administrado, realidad esta que ha encontrado su reciente positivación legal en los artículos 4 y 38.4.b) de la Ley 30/1992, de 26 noviembre (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Por ello, el espíritu antiformalista reflejado en la Constitución impide acoger el criterio de la apelante de la extemporaneidad del recurso de alzada y como ya reconoció la Sala de instancia examinar el fondo de la cuestión suscitada, habida cuenta de la manifiesta voluntad explicitada por el recurrente, de interponer el recurso”.

La interpretación jurisprudencial fue recogida normativamente en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Este real decreto reitera en su artículo 2 el contenido del artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y regula en su artículo 4 los efectos de la presentación de escritos en los siguientes términos:

“1. La fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a la Administración General del Estado y a sus Organismos públicos en los lugares previstos en el artículo 2 de este Real Decreto producirá efectos, en su caso, en cuanto al cumplimiento de los plazos de los ciudadanos.

2. La fecha de entrada de las solicitudes, escritos y comunicaciones a las que se refiere el apartado anterior en las oficinas de registro del órgano competente para su tramitación producirá como efecto el inicio del cómputo de los plazos que haya de cumplir la Administración, y en particular del plazo máximo para notificar la resolución expresa”.

El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, fue derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre. No obstante, como ha quedado dicho, el artículo 16.4 de esta ley establece el registro electrónico y reconoce el derecho de los interesados a elegir presentar sus solicitudes en cualquiera de los registros que el mismo precepto enuncia y la obligación de registrar la entrada y la remisión posterior de la documentación al órgano en términos similares al establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por ello, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y las sentencias del Tribunal Supremo a las que se ha hecho mención con anterioridad, esta institución considera que debe entenderse que la fecha de entrada de los escritos que presentan los interesados en cualquiera de los registros que enuncia el artículo 16.4 es la que debe tenerse en cuenta a efectos del cómputo de plazos. De aceptarse este criterio, en el caso examinado, es la fecha de presentación en el registro del Ayuntamiento de Villanueva de Duero la que debería tomarse como fecha de solicitud de la ayuda.

4. También ha de tenerse en cuenta que el artículo 1.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre dispone que “solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.

A juicio de esta institución a la luz de este precepto puede colegirse que una orden, dictada al amparo de otra orden, por la que se aprueba una convocatoria de una línea de ayudas, no tiene el rango normativo requerido para modificar los efectos de la presentación de las solicitudes en atención a que la solicitud se presente en el registro del órgano encargado de su tramitación o en otro distinto de los previstos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 30 de octubre.

En la resolución del recurso de reposición se alude a un informe jurídico que pretende justificar la introducción de la previsión que se examina por tratarse de subvenciones de concesión directa e incide en que la toma en consideración de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para su tramitación como fecha de la solicitud facilita y agiliza la tramitación. A este respecto ha de ponerse de relieve que ni la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ni la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de Castilla y León, contemplan un régimen especial para la presentación de solicitudes de concesión directa, sino que remiten expresamente a las previsiones del procedimiento administrativo común.

Cosa distinta es la fecha que debe tomarse en consideración como fecha de inicio del cómputo del plazo de que dispone la Administración para dictar resolución, que sí es la fecha de entrada de la solicitud en el órgano competente para resolver (artículo 21.3 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y 12 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de Castilla y León). Pero de esta previsión, a la que se alude en el recurso, nada cabe deducir respecto de la fecha en que deba tenerse por presentada la solicitud, que es lo que se trata en este expediente.

En definitiva, esta institución estima que la previsión contenida en la disposición séptima de la Orden de 16 de julio de 2020 de la Consejería de Empleo e Industria, por la que se convoca para el año 2020 una línea de ayuda destinada, en el ámbito de Castilla y León, a personas trabajadoras afectadas por expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos de trabajo o de reducción de la jornada, por causa de fuerza mayor, como consecuencia de la crisis ocasionada por la covid-19,  conforme a la cual las solicitudes se tramitarán y resolverán atendiendo a su orden de presentación en el registro de la Administración competente para tramitar pudiera no ajustarse a la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Una actuación acorde con el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre habría requerido, a juicio de esta institución, una previsión diferente de la aquí contemplada y en razón de la cual una vez finalizado el plazo de presentación de solicitudes y transcurrido el tiempo prudencial preciso para posibilitar la recepción de las solicitudes presentadas por los interesados en otros registros, el órgano competente para su tramitación procediese a su ordenación cronológica y a su resolución.

Decisión

En atención a las consideraciones expuestas se ha estimado procedente dirigir a V.E., al amparo de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la siguiente:

RECOMENDACIÓN

1. Considerar en convocatorias futuras como fecha de entrada de las solicitudes en el organismo encargado de su tramitación la fecha de presentación en cualquiera de los registros enunciados en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

2. Estudiar la posibilidad de atender las solicitudes de ayudas formuladas al amparo de la Orden de 16 de julio de 2020 de la Consejería de Empleo e Industria que habrían sido estimadas de haberse aplicado el criterio expresado en la Recomendación anterior, esto es, considerando fecha de entrada en la unidad de tramitación la fecha de presentación en cualquiera de los registros enunciados en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta RECOMENDACIÓN y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de ser remitido a esta institución según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)