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Se ha recibido escrito de ese ayuntamiento, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. En primer lugar conviene recordar cuál constituía la pretensión principal que llevó al Sr. (…) a solicitar la intervención de esta institución, y que se centraba en posibilitar la ejecución del Plan Parcial del Sector 2 “Buenavista” que permitiese la realización de las obras de urbanización. Es a la consecución de este fin al que necesariamente han de dirigirse las presentes actuaciones y, por tanto, las medidas que adopte ese ayuntamiento.

2. Se ha constatado que a pesar del tiempo trascurrido desde que en 2008 se aprobase el Plan parcial y en 2010 el proyecto de reparcelación, el ámbito no se ha ejecutado, sin que pueda tampoco aceptarse como atenuante el hecho de que la iniciativa privada no esté “funcionado” y que “el desarrollo se encuentre lastrado por la falta de interés de los propietarios” pues no podemos olvidar que tanto la normativa estatal como el propio texto legislativo vigente en la Comunidad de Madrid ponen a disposición de esa Administración local, mecanismos suficientes para garantizar dicho desarrollo urbanístico.

3. En efecto, en el sistema de compensación son los propietarios constituidos en junta los que asumen el desarrollo del ámbito. Las juntas de compensación son organismos de naturaleza administrativa cuando actúan en lugar de la Administración pública realizando por encargo de estas funciones que en el proceso de ejecución del planeamiento corresponden a la Administración. Esta delega en estas entidades funciones públicas y ciertos poderes de decisión, como la aprobación y contratación del proyecto de urbanización, pero siempre retiene la titularidad última de la función reservándose la tutela de su ejercicio. Las obras de urbanización son auténticas obras públicas que la Junta efectúa por delegación y que el ayuntamiento puede controlar e inspeccionar. La Junta responde directamente frente al ayuntamiento de la urbanización completa del ámbito y a este corresponde la inspección y control de la obra pública, que es precisamente la urbanización del sector.

En este caso parece obvio que ha transcurrido sobradamente el plazo previsto en el plan para que estos propietarios lleven a cabo la ejecución urbanística, y no parece que haya previsión alguna encaminada a dicho fin. Por ello, esa entidad local debería adoptar las medidas que la legislación urbanística pone a su disposición, precisamente para garantizar la efectiva ejecución de este desarrollo urbanístico y del planeamiento, que aprueba esa misma Administración municipal. Se trata de la sustitución del sistema de compensación por otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación), previa tramitación, si procediera, de un expediente de declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos a los propietarios del ámbito.

4. El artículo 3 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, fija como principio esencial que los poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos sean reales y efectivos adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según los casos, el proceso de transformación del suelo. El artículo 4 atribuye a las administraciones la dirección y el control del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.

Por ello, resulta preciso que esa Administración local ejerza estas competencias con carácter inmediato adoptando las medidas precisas para garantizar la gestión de este ámbito, dado que hasta la fecha no se ha promovido mediante la iniciativa particular.

5. Por su parte, el artículo 1.2 del Reglamento de Gestión Urbanística establece que las administraciones suscitarán, en la medida más amplia posible, la iniciativa privada y la sustituirán cuando esta no alcanzase a cumplir los objetivos necesarios, con las compensaciones que la Ley establece. Y el artículo 155 de dicho texto legal determina que el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación o fijado al delimitar el polígono o unidad de actuación podrá ser sustituido, de oficio o a petición de los interesados, sujeto en todo caso a los mismos trámites que los establecidos en este Reglamento para la delimitación de polígonos. El artículo 156 de ese mismo texto legal prevé también la aplicación de la expropiación como instrumento de gestión urbanística para los casos en que se produzca un incumplimiento de la función social de la propiedad, esto es el incumplimiento de las obligaciones de la Junta de Compensación o del propietario único, que se determinará por la Administración, previo expediente en el que se señalen las causas del incumplimiento y se dé audiencia a la Junta o al propietario único. Por tanto, dentro del sistema de compensación es posible la expropiación por el mero hecho de incumplirse los deberes inherentes al propio sistema.

6. Ignora esta institución si en este caso, ese ayuntamiento en calidad de Administración actuante tuteladora de la Junta de Compensación y en cumplimiento de esa función, ha instado a la Junta al cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas, con la expresa advertencia de que si transcurrido el plazo que, en su caso, se le hubiera otorgado no hubiera procedido en ese sentido, se incurriría en un incumplimiento de los deberes y obligaciones inherentes al sistema de compensación, por lo que se iniciaría el correspondiente expediente sancionador (artículo 183 del Reglamento de Gestión Urbanística en relación con el artículo 204.3 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid). Transcurrido el plazo es evidente que la Junta de Compensación no ha dado cumplimiento a sus deberes. Ese mismo artículo 183 también dispone que cuando en el ejercicio de sus atribuciones aquella incurra en infracciones que hayan de calificarse de graves, con independencia de la sanción económica que corresponda, la Administración podrá desistir de ejecutar el plan por el sistema de compensación y aplicar el de cooperación, imponiendo, en su caso, la reparcelación o imponer el sistema de expropiación.

Y el artículo 73 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece que cuando la actividad de ejecución sea privada, el incumplimiento de las obligaciones correspondientes en los plazos previstos según la forma y sistema de ejecución, legitimará el cambio del sistema de ejecución y, en su caso, la ejecución por sustitución, todo ello, sin perjuicio de la adopción por la Administración de las medidas disciplinarias que pudieran proceder.

Por tanto, es claro que además de las sanciones económicas, que en este caso tampoco se han impuesto, la persistencia por parte de la Junta de Compensación en el incumplimiento de sus obligaciones justifica la sustitución del sistema de compensación por otro de iniciativa pública.

7. Y el artículo 103 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid dispone que la sustitución del sistema de compensación conforme al que deba desarrollarse o esté desarrollándose la ejecución del planeamiento por un sistema de ejecución pública acordada de oficio podrá tener lugar por incumplimiento de los deberes, obligaciones y compromisos inherentes al sistema de compensación que impida o dificulte apreciablemente la conclusión de la ejecución con perjuicio grave para el interés público o para los intereses legítimos de terceros. El incumplimiento deberá ser declarado en procedimiento dirigido a tal fin, en el que deberá darse audiencia a los interesados y celebrarse información pública por plazo mínimo de veinte días. El procedimiento podrá terminarse mediante convenio, en el que podrá preverse, en las condiciones que al efecto se precisen, la continuación en el proceso urbanizador y edificatorio de las personas habilitadas para la ejecución y de los propietarios de suelo intervinientes en el sistema sustituido que así lo deseen. La sustitución del sistema de compensación comportará la pérdida en favor del municipio de las garantías que hubieran sido constituidas.

Por su parte, el artículo 125 de la Ley 9/2001, que regula las características del sistema de ejecución forzosa dispone que en este la Administración actuante culmina subsidiariamente la actividad de ejecución aún pendiente, en sustitución, por cuenta y cargo de la entidad o persona directamente responsables de dicha ejecución hasta el momento de la aplicación de dicho sistema. La aplicación del sistema de ejecución forzosa requerirá la declaración del incumplimiento de cualquiera de los deberes legales y las obligaciones inherentes del sistema de compensación sustituido, incluso los referidos a plazos, previo procedimiento en el que deberá oírse a la entidad o persona responsable y, en todo caso, a los propietarios. Esta declaración, con fijación del sistema de ejecución forzosa, supondrá la afectación legal de todos los terrenos, construcciones y edificaciones, así como de los derechos, al cumplimiento de dicho sistema, siendo inscribible en el Registro de la Propiedad, a cuyo efecto deberá comunicarse a este para que se haga constar mediante nota marginal.

8. En suma, como se ha dicho, la propia legislación urbanística pone a disposición de ese ayuntamiento dispositivos suficientes para garantizar el desarrollo urbanístico del Plan Parcial número 2 “Buenavista”, mediante la sustitución del sistema de compensación por otro más efectivo, en aquellos casos, como en este, en los que ha transcurrido sobradamente el plazo, sin que al parecer los propietarios constituidos en Junta de Compensación hayan cumplimentado su deber.

9. Tampoco cabe argumentar que la adopción de estas medidas no tiene carácter obligatorio para la Administración sino carácter potestativo. Esta institución entiende que esta interpretación no es correcta. Las potestades públicas, notoriamente aquellas determinadas como “opciones” a disposición del ayuntamiento, no son en realidad verdaderamente “potestativas”, en el sentido de que la corporación pueda libremente hacer uso o no de ellas. Cuando una regla de Derecho administrativo establece que una Administración “puede” hacer algo casi nunca determina una opción de libre disposición, sino que de darse ciertos supuestos, tasados o no, “debe” hacer lo que la regla señala. Esta institución considera que deben aplicarse los preceptos señalados en las anteriores consideraciones, por las razones ya expuestas. Ha de señalarse, además, que, a nuestro juicio, en el Derecho español el término “podrá” cuando aparece recogido en la Ley referido a una Administración implica apoderamiento, tener una potestad, y quien tiene una potestad tiene que ejercerla, no pudiendo inhibirla. El Urbanismo es una función pública, su meta la satisfacción de un interés público, esto es la correcta ordenación de la ciudad. Los particulares asumen unos deberes y facultades en el sistema de compensación, y la Administración debe actuar con diligencia requiriendo a los propietarios el cumplimiento de dichos deberes. Actuando de otra forma no se cumplimentan los trámites necesarios para crear suelo edificable, se dificulta y retrasa la ejecución del planeamiento y, en suma, se contribuye de forma decisiva al encarecimiento del suelo.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se formula a ese ayuntamiento la siguiente:

SUGERENCIA

Que se acuerde la sustitución del sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación), al haber incumplido los propietarios constituidos en Junta de Compensación sus deberes urbanísticos en los plazos establecidos por el planeamiento para desarrollar el PP-2 “Buenavista”.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Sugerencia, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo