Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito, referido a la queja arriba indicada, en el que comunica que cumplió con sus obligaciones en materia de transparencia, y aporta información del portal municipal donde se recoge un listado de los documentos que fueron publicados y en que fecha.

Consideraciones

1.- Si bien el régimen de elaboración de las ordenanzas fiscales (recogido en los artículos 15 a 19 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LHL), incluye una previsión sobre la publicidad y publicación de dichas ordenanzas (artículo 17), desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se ha producido una modificación que afecta a la participación de los ciudadanos en el proceso de elaboración de las normas, mediante la publicación previa.

El artículo 132 de la LPAC ha regulado expresamente la obligación de planificación normativa de la Administración, estableciendo obligación de hacer público anualmente un plan normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

El artículo 133 prevé expresamente el proceso de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, mediante consultas públicas, publicación el portal web a efectos de transparencia del texto y sometimiento a información pública, audiencia a los ciudadanos afectados así como recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

La Asociación interesada señaló en su escrito de queja que si bien se había publicado un edicto que hacía referencia a la propuesta de modificación, no estaba disponible electrónica ni físicamente, el texto propuesto, por lo que no resultaba posible su consulta, a pesar de que en el propio edicto se señala que el texto se encontraba en la sede electrónica. El texto del edicto coincide con la publicación en el BOP de Granada, que recoge el mismo redactado y en la misma fecha. Por tanto, no se aporta ningún dato o documento que desvirtúe las alegaciones presentadas.

2.- Respecto de si este proceso de participación pública es aplicable a las ordenanzas fiscales, la respuesta debe ser positiva, a pesar de que por existir una norma especial para la elaboración de las mismas pudiera pensarse lo contrario. Ello es así por las razones que se exponen a continuación.

Si bien la disposición adicional primera LPAC establece que “los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales” y el artículo 133.4 exceptúa de la obligación ofrecer la actividad participativa de los ciudadanos el “caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a estas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen”, su disposición final primera establece que dicha ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, por lo que corresponde al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases del procedimiento administrativo común. El apartado 2 de la misma disposición final primera predica carácter básico para el título VI de la LPAC.

De acuerdo con su artículo primero, su objeto es regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Por lo que a las entidades locales respecta, su aplicación se recoge expresamente en el artículo 2.1.c) de la LPAC.

En el supuesto de las normas organizativas, y por lo que atañe a la Administración local, serán las disposiciones reglamentarias, fundamentalmente el reglamento orgánico, en el que se establezca la organización y funcionamiento de los órganos de gobierno municipal. Y por lo que se refiere a las normas presupuestarias, el artículo  1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, dispone que «esta ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal». Por ello, se colige que son normas presupuestarias las que tienen como objeto el presupuesto y de previsión, control y fiscalización del gasto.

Las ordenanzas fiscales regulan la obtención de los recursos de las haciendas locales (artículos 2.1.b y e LHL), y determinan los criterios necesarios para poder practicar las liquidaciones tributarias, así como otros aspectos de la gestión y recaudación de los tributos que les son propios.

Por tanto, las ordenanzas fiscales no participan de la naturaleza de normas presupuestarias y organizativas de la Administración local y, por ello, no se encuentran en este caso razones para acogerse en la excepción prevista en los citados artículos, por lo que un ayuntamiento no puede prescindir de los trámites de consulta, audiencia e información pública con carácter previo a la aprobación de las modificaciones de las ordenanzas, ya que forman parte del proceso de elaboración de las mismas.

3.- Señala ese Ayuntamiento en su contestación que:

“Resultando que dichos expedientes fueron aprobados inicialmente por este ayuntamiento, pleno de 30 de noviembre de 2016.

Resultando que han sido publicados en el BOP de Granada número 12 de 19 de enero de 2017, así como en los tablones de edictos y en el portal de transparencia, a los efectos previstos en los artículos 17 y siguientes del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo”.

Aporta como prueba de lo anterior un documento que recoge la impresión de la pantalla del portal de transparencia municipal, donde puede accederse al texto del edicto en el que se anuncia la propuesta de modificación de las ordenanzas, y se remite a la sede electrónica municipal y al BOP de la provincia de Granada.

Considerando que el trámite de consulta es un paso previo en el proceso de elaboración de las ordenanzas municipales, es evidente que debe cumplimentarse en todos sus términos, con ofrecimiento (tanto en sede electrónica como física) del texto de la propuesta de modificación a los ciudadanos, ya que es un trámite necesario para que pueda continuar su aprobación en el pleno.

Comprobada la sede electrónica de ese municipio, se evidencia que así como se publica el texto que se modifica en el anuncio de la aprobación definitiva de las ordenanzas, en los anuncios de modificación con carácter previo a la adopción de las medidas únicamente se contiene la advertencia de que estarán disponibles en la sede electrónica municipal, pero no se incluye la propuesta de modificación, por lo que no se cumple con los requisitos establecidos en el artículo 133 de la LPAC ni en la normativa de transparencia.

De acuerdo con las alegaciones presentadas por la Asociación interesada, dicho texto no estuvo accesible, por lo que no tuvo la oportunidad de intervenir en el procedimiento de elaboración de la norma.

Decisión

Por todo ello, en virtud de lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a ese Ayuntamiento la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Publicar el texto completo de las propuestas de modificación de las ordenanzas municipales con carácter previo a la adopción de los acuerdos, de manera que los ciudadanos tengan acceso a la información que se refiere a las normas que les van a afectar con anterioridad a su aprobación y puedan presentar alegaciones y propuestas sobre estas, de acuerdo con las previsiones del artículo 133 de la LPAC.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Recomendación, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)